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意大利与“一带一路”的姻缘即将结束,但不一定损害对华关系

2023-09-25
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意大利政府寻求与华盛顿建立更密切的关系,但同时希望同北京保持良好的经济关系。此举能否成功,很大程度上取决于意大利总理乔治亚·梅洛尼如何处理朱塞佩·孔特领导的上届政府于2019年3月加入中国“一带一路”倡议时签署的谅解备忘录(MoU)。

根据协议,今年年底前,意大利必须就是否续签或者取消该谅解备忘录做出正式决定。据官方统计,执政的保守派联盟尚未决定如何行动。然而,乔治亚·梅洛尼在多个场合宣布有意退出这一基建项目,以使意大利的对华政策与美国政策保持一致。

2023年7月27日,梅洛尼在白宫会见拜登。双方在会见结束时发表联合声明,承诺就涉华问题加强双边磋商。拜登政府自然欢迎意大利退出“一带一路”倡议,欧盟领导人也支持意大利取消该协议,因为这将减少对中国的依赖,并充实对华关系“去风险”化的理念——欧盟委员会主席乌苏拉·冯德莱恩在3月份的一次演讲中提到了这一理念。另一方面,根据“一带一路”倡议批评者的说法,在西方与中国之间的紧张关系日益加剧之际,续签该协议将壮大中国领导人的胆量。

7月底,梅洛尼的亲密政治盟友、意大利国防部长吉多·克罗塞托在接受采访时表示,上届政府在加入“一带一路”倡议时做出了“即兴而残暴”的决定。这一声明受到了意大利的欧洲与大西洋盟友的欢迎,但中国的《环球时报》在一篇社论里对此提出强烈批评。社论最后指出,希望“意大利能够在没有外部干涉的情况下做出理性决定”,明确指出美国和欧盟在向意大利政府施压,要求其终止“一带一路”倡议谅解备忘录。

意大利是唯一正式加入中国国家主席习近平提出的“一带一路”倡议的G7国家。习近平投入了大量政治资本,将意大利纳入中国的轨道;而意大利的精英群体热衷于建立商业联系,无视加入该倡议可能对西方盟友产生的影响。北京目前正大力游说,希望将谅解备忘录续签5年,而华盛顿和布鲁塞尔则希望梅洛尼出于战略原因终止该协议。

但是,中意谅解备忘录的效果如何?目前,还从未对该谅解备忘录的收益和风险进行明确评估。然而,证据表明,该协议为几家重要的意大利公司带来了一些成果。但是,签署谅解备忘录时预估出现的更多商机并没有出现。

2019 年 3 月,两国政府在谅解备忘录的框架内签署了总共 29 项协议,分为机构协议和商业协议。29 项协议中,部分是在习近平主席对意大利进行国事访问时,在他和意大利总理朱塞佩在场的情况下签署的,并且已经实施。其他协议尚未取得进展,或者即使取得了进展,其影响也相当有限。

其中一项成功实施的协议涉及 Ansaldo Energia,该公司由意大利主权财富基金 CDP Equity控股 88%,其余 12% 的股份由上海电气持有。2019年3月与中国公司达成的协议已全面实施:2021年,Ansaldo Energia与上海电气合作生产的AE94.2 KS涡轮机已全面投入运营。

另一个成功案例与意大利资产最多的联合圣保罗银行有关。在“一带一路”谅解备忘录框架下,该银行与青岛市签署了一项财富管理试验区的开发协议。由此,联合圣保罗银行成为第一家通过全资子公司,在中国提供财富管理服务的外资银行。2019年12月,该银行因在促进意中关系方面的工作获得“丝绸之路”奖。

然而,根据意大利对外贸易委员会的最新报告,在双边贸易方面,该谅解备忘录并没有产生预期效果。2020 年以来,意大利在中国市场的份额一直保持在 1.1% 左右(相对较低);2022 年降至 1% 左右。双边贸易额已从 2020 年的 550 亿美元增长到 2022 年的近 780 亿美元。但由于贸易失衡,2020-22年期间,中国对意大利的出口增加约180亿美元,而意大利对华出口仅增加40亿美元。

相比之下,罗马和华盛顿之间的贸易平衡,对意大利来说一直是积极的。2022年,意大利对美国的贸易顺差为390亿美元。2022年,意大利对美出口达到730亿美元,对华出口仅为180亿美元。美国是意大利第二大出口市场,占意大利全部出口的11%,占非欧盟出口的20%以上,而中国仅占意大利出口的3%。因此,对于梅洛尼政府来说,除了战略原因之外,与华盛顿结盟并寻求退出“一带一路”倡议的背后存在着强有力的经济逻辑。

梅洛尼对“一带一路”倡议的态度发生180度转变,也结束了本国中左翼政客此前的接触努力。他们为中国打开了进入意大利的大门,并且经常参加“丝绸之路”相关活动。例如,2016年12月至2018年6月期间,领导中左翼联合政府的前总理保罗·真蒂洛尼于2017年5月出席了在北京举行的首届“一带一路”国际合作论坛。真蒂洛尼是唯一参加的G7国家领导人,甚至在论坛闭幕后的第二天,与中国国家主席习近平进行了闭门会面。意大利参与中国的这一基础设施项目,也得到了意大利总统塞尔吉奥·马塔雷拉的认可。2017年2月对中国进行国事访问时,马塔雷拉宣布意大利坚定支持“一带一路”倡议,并表示“意大利将积极响应中方倡议并参与这一计划”。朱塞佩·孔特政府是民粹主义的左翼“五星运动”党与保守的民族主义“联盟”党之间的联盟,于 2018 年 6 月至 2019 年 9 月执政。 2019 年 3 月,它签署了关于“一带一路”倡议的谅解备忘录,但只不过是帮助此前中左翼政府播下的种子开花结果。

随着孔特继任者德拉吉的上任,以及中右翼联盟在2022年9月议会选举中加速获胜,意大利的对华政策重新转向欧盟和北约。2021年2月至2022年10月期间执政的德拉吉政府,对意大利境内“一带一路”项目进行限制,阻止中国收购热那亚港务局和北亚得里亚海其他港口的股份——这些项目构成了中意谅解备忘录的支柱。德拉吉政府的理由是意大利法律中禁止向外国人出售此类基础设施的规定,并威胁使用“黄金权力规则”——本质上讲,它指的是采取干预措施,阻止私人对战略公司进行投资的权力。

这与雅典比雷埃夫斯港的情况不同。2008年,中国国有企业中远海运集团获得该港口部分经营权,2016年收购了希腊国有运营商51%的股份,最后在 2021 年 10 月增至 67%。但在意大利,中国一直无法将其影响力扩展到意大利北部的港口。梅洛尼政府上台后,停止了剩余的“一带一路”基础设施项目,并阻止中国收购具有战略意义的意大利资产。

问题从来不是如何将战略资产保留在意大利人手里,而是选择哪些外国公司持有这些资产的股份。例如,梅洛尼内阁决定排除中国公司,但却允许美国公司进入。8月,意大利与美国私募股权基金KKR签署谅解备忘录,后者承诺斥资230亿欧元收购意大利电信(TIM,该国最大的电信服务提供商)的固网网络,而意大利政府保留该公司20%的股份以及对该电话网络公司的战略监管。

因此,梅洛尼退出中国“一带一路”倡议,目的是为了和美国这个传统盟友在政治和经济领域保持战略一致。最后一个问题是:意大利政府如何能在不损害中意关系的情况下,取消谅解备忘录?

执政的保守派联盟希望用一系列商业协议,取代该谅解备忘录,从而表明有意与北京保持良好关系。这一模式也是法国总统埃马纽埃尔·马克龙 4 月份对中国进行国事访问期间采用的。当时,在中国国家主席习近平的见证下,他签署了涉及 36 家中法公司的 18 项协议,以扩大多个领域的双边合作,包括绿色技术、可再生能源和工业创新。意大利政府希望效仿法国——法国从未正式加入“一带一路”倡议,却成功地促进了对华经济联系和商业机会。

如果梅洛尼成功地用另一套协议取代“一带一路”谅解备忘录,让北京相信意大利的良好用意,并且如果中国没有对意大利企业展开商业报复,那么中意关系将向世界表明:美国盟友有可能在不损害对华关系的情况下,应对日益激烈的美中竞争。对于那些主张共存而不是竞争的人士来说,这是一场胜利。