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  • 孙成昊 清华大学战略与安全研究中心助理研究员
  • 张丁 民智国际研究院助理研究员

新版《国家安全战略》折射拜登政府战略“三观”

2022-10-20

一般而言,美国《国家安全战略》报告代表政府对国家安全和对外战略的顶层设计和未来设想,也是美国政府各机构围绕对外战略部署工作的重要指南。去年3月拜登政府率先发布的《临时国家安全指南》,可以视为《国家安全战略》报告的预览版,它初步勾勒了新一届政府国家安全战略的大体轮廓。

今年10月新版《国家安全战略》报告姗姗来迟。值得注意的是,报告公布时美国所处的背景极为复杂,大国博弈日趋激烈,乌克兰危机持续发酵,中期选举迫在眉睫,国内经济面临通货膨胀等重重挑战。此时,美国亟需一份内外战略设计的引领。不过该报告中的诸多政策已在推出前渐次铺开,新版报告与其说是一份战略指南,不如说是对拜登第一任期接近半程时的阶段性总结。

相比特朗普政府2017年推出的《国家安全战略》报告,新版报告内容更丰富,结构更复杂,折射出拜登政府面对时代变局的“战略三观”——国际观、地区观和中国观。

“决定性的十年”

在对国际形势的认知上,拜登政府延续特朗普政府的核心理念,但也承认当前世界本身的复杂性。根据这份报告,美国和世界必须应对两大战略挑战,一是后冷战时代已彻底结束,当今世界已步入大国竞争;二是世界仍然面临诸多跨国界的共同挑战,需合力应对。

新版战略报告的主要愿景仍是重塑美国全球领导地位,实现和捍卫美式民主价值观。“竞赢”(outcompete)或“智胜”(outmaneuver)战略竞争者,应对共同挑战和塑造路径规则,将是实现目标的手段。这意味着拜登政府承袭了前任政府对世界重回“丛林法则”的悲观判断,所不同在于,战略竞争的全球性令其看到“竞争”不能完全定义世界趋势,美国仍应在弱政治领域谋求全球合作。

此外,拜登政府还强调美国应对世界变局的紧迫性。全文夸大的威胁感知,也反应出美国战略界的不安。新报告首次为大国战略竞争框定期限,文中六次提及“决定性的十年”(decisive decade),认为地缘政治竞争的条款将会在未来最初几年确定。

优先事项和双轨政策

新版报告中的地区战略倡导与盟友和合作伙伴的积极接触,体现出以下特征:

在战略定位上,报告区分了针对不同接触地区的优先主次。印太地区仍是重点,促进“自由开放”被放在地区战略的首位。报告也强调与欧洲盟友联合,呼吁扩大和深化跨大西洋纽带。这也是在联合盟友推动大国竞争、应对乌克兰危机动机下的选择,而西半球、中东、非洲等议题被往后排。

在战略目标上,报告重视地区间的关联性,强调通过各方合作以实现全球性议程。例如,报告呼吁印太国家与欧盟国家建立更紧密的联系,从而在印太与跨大西洋两个方向实现联动,增强集体合力。比较此前“美国优先”的策略,拜登政府并不认为盟伴是某种负担,而将其视为战略资产,采取更为鲜明的协同路径以形成竞争协作力,同时为解决共同挑战塑造全球战略环境。

在战略路径上,报告提出以“双轨”政策(Dual-track approach)作为驱动与平衡机制,确保在战略竞争下加强国际合作。一方面,报告提出将与包括竞争对手在内的国家就共同挑战开展合作;另一方面,主张进一步与联盟核心的民主国家建立强大、有韧性、相互加强的关系网格(latticework)。

被“竞争”定义的对华战略

报告展现的“中国观”并没有出乎意料之处,仍是拜登政府一直以来的对华思路,与布林肯今年5月的对华政策演讲一脉相承。报告一方面承袭和升级了特朗普政府对华负面定位和主张,另一方面也对拜登执政后的对华政策进行了概括总结。

一是从战略目标上看,美国再次明确“竞赢”中国是核心目标。报告将中国定义为“未来十年的主要竞争对手”,宣称“中国是唯一既有重塑国际秩序意图,也逐渐拥有经济、外交、军事和科技力量来日益推进这一目标的竞争者”。这种对华定位呼应了当前美国政府世界观中的重要部分,即大国竞争全面回归,而中国显然是定义竞争态势的重要行为体。

二是从战略手法上看,拜登政府将继续贯彻此前提出的对华政策“投资、协同、竞争”的“三点论”。报告对此并没有做出太大调整,这三点分别以不同形式体现在“投资自身实力”、“地区战略”与“全球优先事项”等章节中。报告多次强调未来十年将是决定性的,凸显美国方面对华竞争的强烈焦虑感。

三是拜登政府既想绑定中俄,又想有所区分。自乌克兰危机升级以来,拜登政府就一直在渲染“中俄绑定论”,借这次危机制造和渲染“民主对威权”的叙事,试图在意识形态上制造全球分裂。报告在“全球优先事项”中将中俄并列陈述是又一次新尝试。

同时,拜登政府不愿将中俄完全划上等号,认为中国是需要“竞赢”的,而俄罗斯是需要“约束”的。这反映出拜登政府对中俄两国挑战的不同认知,中国是长期的、更具影响力的挑战,而俄罗斯是更短期的、更具紧迫性的挑战。

报告设想的对华政策谋求一种鱼与熊掌兼得的理想状态,希望美国能以和平方式赢得对华战略竞争。这种设想存在明显矛盾。报告既把中国定义为“最大的地缘政治挑战”,又肯定“和平共存”的可能性,并声称“不寻求让竞争转变为对抗或新冷战”,但它却没有提供走好这一平衡木的现实路径,仍更多强调如何与中国竞争甚至是挤压中国影响力。这并非华盛顿想象中的“双轨”政策。

因此,“战略三观”最大的重叠因素就是“中国”,而“竞争”一词是贯穿其中的主旋律。总体而言,新版报告在框架和结构上做到了推陈出新,但内容乏善可陈,是对拜登执政后美国国家安全政策与行动的盘点与总结,也始终无法跳出“战略竞争”的窠臼。

美国战略界曾认为当前的中美关系犹如一场牌局,而美国是手握更多好牌的一方。然而,新报告中所折射出的威胁感知与力求必胜的竞赢策略,一定程度上反应了美国的战略焦虑。究其本质,尽管报告增加了针对全球合作的篇幅和内容,但拜登政府在对华战略竞争问题上的认知并未超越特朗普,正愈发将双边关系的光谱向竞争推移。这对于遏阻两国走向全面对抗并无益处,也无法对世界和平与发展做出真正贡献。