如何重振WTO

2019-12-13

2019年12月11日恰是中国加入WTO整18周年。它也标志着一个时代的开始：WTO不再有正常运作的上诉机构来裁决成员国之间的贸易纠纷。WTO为什么会内爆？在为时已晚之前还能被救活吗？

2001年中国加入WTO之前，许多人担心中国获得成员资格会以三种方式毁掉这个组织。首先，怀疑论者称，中国违反规则可能是常态，这会使针对它的上诉激增，令七名法官组成的上诉机构应接不暇。其次，中国可能对其他国家提出大量超出该组织能力的无意义上诉，以表达它的不满。最后，中国可能无视WTO所有对它不利的裁决，破坏这一体系的信誉和作用。

可这些都没有发生。在2001年底以来提请WTO裁决的349起贸易争端中，针对中国的有44起，占总数的12.6%，与中国2018年占全球出口12.8%的份额相符。有意思的是，这个数字少于同期针对美国的99起和针对欧盟的52起。其部分原因在于，中国一直在按照（有时甚至超出）入世协议条款减少其关税及非关税贸易壁垒，并放松投资限制。事实上，同期内没有多少国家比中国更多地减少了此类壁垒。

同样，中国也没有成为暴躁好斗的抱怨者。2001年12月以来，中国向WTO提交了21起上诉，占总数的6%，低于其2018年在全球进口中占的10.8%份额。引人注目的是，该数字也大大低于美国提交的55起和欧盟提交的46起。

在遵守WTO裁决方面，大国的记录通常不完美。但在2001年以来针对中国的44起上诉中，其他国家重回WTO以确保中国更好地遵守裁决的只有两次，同期在针对美国的99起案件中类似情况却有15次。

WTO允许各成员国有自己的执行贸易规则的国家体制，尤其在补贴和倾销（低于成本销售）方面。从广义上这可以被理解为基于规则的全球贸易框架的一部分。借用2017年的数据我们发现，WTO全体成员国针对出口国提出的反倾销和反补贴案例数（下图纵轴上的对数值），往往会随着出口国收入水平的提高而下降（横轴上的对数值）。

图表上的每个蓝点代表一个WTO成员经济体，黑实线表示国际平均水平（包括除中国以外的所有成员经济体）。这个数据模式相当清晰：随着一个国家变得越富有，针对它的反补贴或反倾销上诉也越少。这也许是由于较富的国家会更好地遵守规则，也许是因为劳动力成本上升所以不太会引人抱怨，或者是两者的某种结合。

鉴于这种国际格局，我们可以看看其他国家是否认为中国是一个特殊问题。为此，我们把1995年到2017年WTO其他所有成员针对中国出口商的反倾销和反补贴诉讼总数，相对于中国的出口量，放在同一张图表上。正如根据国际平均经验所预期的，自从中国2001年入世以来，随着中国收入的增加，这类诉讼的数量相对于出口量是下降的。换句话说，跨国比较的数据表明，中国并不特别有问题。（当然，中国的经济规模意味着针对中国上诉的绝对数量很大。）

直到不久前也没有人想到，美国这个WTO组织规则的主要设计者会选择扼杀该组织的上诉机构。但这似乎正在发生。2017年以来，随着该机构现任法官的四年任期届满，美国有计划地拒绝了其他国家提名的所有接任者。其目的显然是要使这一体系失效，直到其他国家同意依照美国的喜好更改规则。

所有WTO争端解决小组都至少由三名法官组成。因此，随着上诉机构剩下三名法官中的两名于12月10日结束任期，该组织“最高法庭”已经功能性死亡。

自从1995年WTO成立以来，全球GDP累计增长近250%，全球贸易增长约270%。对国家间贸易争端进行专业公正的裁决，则是取得这一成功的关键。由于在双边或区域贸易谈判中，大国总是比小国有更多的讨价还价能力，所以这一诉讼流程有助于创造有利于WTO绝大多数中小成员的公平竞争环境。

重振WTO需要改变其规则。也许上诉机构法官应该通过多数或绝对多数表决任命，这样就没有哪个国家可以阻止被提名人。此外，该机构法官可以增加到15人，以适应贸易量的增长，被任命者的任期也可以延长。或者是，最后三名法官的任期可以暂时延长。

但这些措施都不够。美国、中国和其他国家都希望更新WTO有关国有企业、政府采购、反倾销案例和数字贸易方面的规则。而无论这些国家希望看到的是哪种改革，扼杀该组织的争端解决机制都不是解决办法。

全文翻译自报业辛迪加（Project Syndicate），原文标题“How to Revive the WTO”（2019）。