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| 2024年3月，一艘菲律宾补给船驶向南海有争议的第二托马斯浅滩，中国海警船向其发射水炮。(图片：路透社） |
围绕菲律宾和中国就南海争端达成所谓“君子协议”的争论可能会影响未来处理这一争端的外交行动。中国认为，菲律宾的承诺说变就变，突然推翻先前达成的共识并不令人意外，秘密交易也是国内党派之间的政治游戏。菲律宾认为，中国披露该协议的存在是其虚假叙事的一部分，旨在挑起不和、制造混乱。不可靠是怀疑的温床，泄露所谓的幕后谈判细节理应受到谴责。
尽管双方最初都抱有希望和意向，但海上紧张局势冲击到两国关系。去年在旧金山举行亚太经合组织峰会期间，费迪南德·马科斯总统和习近平主席一致认为，海上争端不应成为双边关系的决定性因素。然而，随后发生的事情表明，海上问题导致两国关系恶化。菲律宾国防部长吉尔伯托·特奥多罗和国家安全顾问爱德华多·阿诺发出呼吁，要求驱逐负责记录中国外交官与菲律宾军方官员通话的中国大使馆官员。
“新协议”解决旧纠纷？
两份协议摆到了台前，一份涉及仁爱礁，一份涉及黄岩岛。这两个岛礁都是中菲发生过最严重海上冲突的地方。去年 3 月，中国海警船使用水炮，驱赶了一艘由菲律宾军方租用前往仁爱礁的民用补给船。一个月后，一艘菲律宾海警船和一艘前往黄岩岛为菲律宾渔民运送补给的渔业当局船只也遭遇了类似的高压水炮袭击。
2012 年，北京在紧张对峙之后夺取了对黄岩岛的控制，而菲律宾则通过“马德雷山号”军舰保持其在仁爱礁的存在感。“马德雷山号”军舰是一艘老旧生锈的坦克登陆舰，1999 年搁浅在仁爱礁低洼的珊瑚礁。据称，2016 年，新上台的杜特尔特政府与中国达成协议，允许菲律宾渔民恢复在黄岩岛这一富饶的传统渔场捕鱼。同时，达成一份涉及仁爱礁的协议，允许马尼拉为其军队提供基本补给，但不允许提供加固这艘坐滩舰的建筑材料。批评人士认为，这种非正式协议损害了菲律宾的利益，因为菲律宾要进入这两个岛礁，似乎取决于中国的同意和监管。菲律宾人不允许进入黄岩岛的泻湖，虽然那里的鱼类资源更丰富，菲律宾军方和海岸警卫队也不允许进入该岩礁周围 12 海里的领海或领空。尽管两国达成上述协议，菲律宾还是对受损严重的“马德雷山号”军舰进行了修复，但由于未能加固，该国在仁爱礁的这一主权标志有可能受损。
这场海上闹剧带来的一个令人遗憾的后果，是争端管理和预防性外交的逐渐消失。中国希望恢复同上届菲律宾政府建立的联合海岸卫队委员会，但马尼拉方面似乎对此没有兴趣。双方主要海事机构之间的热线沟通渠道也被切断。菲律宾海军西部司令部副司令阿尔贝托·卡洛斯曾与中国武官通电话，希望帮助缓和紧张局势，但他后来被解除了职务。如果不设定底线，两国关系可能进一步恶化。两国间的敌意，可能让两国更加难以寻找保全双方面子的出路。
事态如果继续发展，新的冲突就有可能出现，而且可能比上一次更严重。从激光和危险动作，再到针对民用补给船的碰撞和水炮打击，以及最近针对政府船只的冲突，让人们不禁担心接下来可能发生的事情。由于中国举行演习，同时部署舰艇在波涛汹涌的水域跟踪对手国家的船只，菲律宾与盟伴国家之间联合航行和演习的威慑力面临着压力。迄今为止，两国最危险的海上冲突发生在 2024 年菲美“肩并肩”军事演习期间，虽然它被称为规模最大的和最复杂的“肩并肩”军演。
马尼拉提出透明性倡议，揭露中国在菲律宾专属经济区的活动。对此，北京也开始揭露一切，披露与前任和现任菲律宾政府达成的各项协议。马科斯在香格里拉对话会上慷慨陈词，而中国扣押驻扎在仁爱礁的菲律宾军队的物资，表明双方的争执在进一步升级。此外，中国指责菲律宾士兵把枪指向中国海岸警卫队。
尽管事态发展令人担忧，但这两个国家最后一次公开的高层面对面会晤还停留在今年 1 月。当时，双方举行了双边磋商机制第八次会议，两国副外长均出席了会议。上个月，菲律宾缺席了在青岛举行的第 19 届西太平洋海军论坛年会，也是唯一缺席会议的论坛成员。该会议每两年举办一次，聚集全球 30 个国家的海军领导人。不管菲律宾是否故意缺席，这次举行的年会恰逢“肩并肩”军演初期，而且会议所在地青岛是中国人民解放军海军北海舰队的驻地。坦诚交流的机会现在很难得，错过这种机会是一种失误。
与此形成鲜明对比的是，尽管中美之间存在诸多分歧，但两国的高层接触一直在增加。在“肩并肩”军演的第一周，美国国务卿安东尼·布林肯访问了上海和北京，会见了公安部长王小洪、外交部长王毅和中国国家主席习近平。菲美日三国峰会在华盛顿举行的前两周和前几天，财政部长珍妮特·耶伦分别在广州和北京与中国领导人沟通。任何国家都不应将自己的安全或者外交事务委托给其他国家，即使对方是自己的长期盟友。如果不积极参与其中，就很有可能任人摆布。2012 年的黄岩岛协议便是典型案例。
国内政治或使外交复杂化
菲律宾国会对所谓的“君子协议”进行了调查，一些议员希望前总统杜特尔特出面解释。但是，这样的调查可能开创令人担忧的先例。按照法律，这种调查是没有诉讼时效的。有什么能够阻止议员提交决议，去审查 2012 年在美国斡旋下达成的要求菲律宾和中国船只同时撤出黄岩岛的协议？据称，当时的美国助理国务卿库尔特·坎贝尔和中国外交部副部长傅莹在弗吉尼亚州的一家酒店举行了会谈。目前尚不清楚菲律宾代表当时是否出席，但马尼拉接受了该协议并指责中国食言。自那以后，马尼拉失去了对该岛的控制。外界可以把杜特尔特的举动，看作是他对自己继承的糟糕局面的补救。针对菲律宾缉毒局 一份2012 年报告的泄露，菲律宾参议院发起过调查，这表明调查十多年前的事是完全有可能的。这意味着，2012年由美国斡旋的黄岩岛协议的相关情况有可能受到调查。
菲律宾前任和现任总统之间存在的公开争执可能为此类调查增添政治色彩。国内政治可能让此类机密讨论曝光，或者扰乱此类协议的执行，意味着现任马科斯政府也必须对其继任者负责。例如，针对扩大美国在菲律宾军事部署的决定（包括在吕宋岛北部、靠近台湾但远离西菲律宾海的三个新地点），相关调查可能重启。同样，也可能调查美国在巴丹群岛建设的一座军民两用港口，因为该港口并非 2014 年菲美《加强防务合作协议》的指定地点。如果马尼拉亲近台湾是中国加大在西菲律宾海地区施压的重要原因，那么一些议员可能发问：马科斯为何向美国提供了在吕宋岛北部和巴丹群岛的自由行动权？
现在的一线希望是，尽管存在诸多争议，但大多数菲律宾人仍然倾向于通过外交手段解决多方海上争端。最近的一项调查显示，72% 的菲律宾人支持通过外交和和平方式解决海上争端。与中国或者越南不同，在菲律宾这样一个喧嚣的民主国家，外交政策很难与国内政治变量隔离。虽然外交政策在中期选举中通常不会占据重要地位，但政客可能借此提升自己的民族主义声望，为自己的竞选活动造势。与中国有关的一切话题，从离岸博彩、旅游、学生、学术交流到投资，都可能混淆为政治或者安全问题。对于外交而言，这是充满挑战的时刻。
