外交策略

美国印太战略的演进逻辑与战略图景

2020-11-04
陈积敏(Chen Jimin)中国国际友好交流联络会和平与发展研究中心特约研究员

美国从政策层面对印太区域的关注始于奥巴马政府时期,但明确提出印太战略的则是特朗普政府。从这个层面来说,美国印太战略既是一个新事物,也是一个老话题。

迄今,特朗普政府印太战略经历了三个发展阶段,即2017年印太地区构想提出时期、2018年印太战略明确化时期以及2019年印太战略系统化推进时期。2019年6月,美国国防部发布《印太战略报告》,提出了维护美国影响力以实现地区目标的三大努力重点,即预备、伙伴关系以及推进地区网络化建设。所谓预备就是以实力求和平,采用有效威慑来确保美国战略目标的实现;伙伴关系指的是加强对现有盟友与伙伴的承诺,同时扩展和加深与持有尊重主权、公平对等贸易与法治观念的国家的新伙伴关系;推进地区网络化建设即是加强和推进美国联盟与伙伴关系,形成一个网络化的安全架构,维持以规则为基础的国际秩序。2020年7月21日,美国防长埃斯珀在英国国际战略研究所(IISS)的演讲中再次强调了美国印太战略的上述三大支柱。有趣的是,美国印太战略的发布者是国防部,而不是白宫,首次明确提出“印太战略”的内阁级官员是时任防长马蒂斯,而不是国务卿,这从一个角度展现出美国印太战略的军事与安全优先性特点。

美国之所以提出印太战略,从表象上看与特朗普政府“去奥巴马化”倾向有关,也与日本等对美国的大力推销相关联。但从根本上来说,它是美国国家安全战略持续调整的产物。冷战后,美国确定的国家安全战略目标是确保其“一超”地位,防止可能危及美国利益的地区霸权国的出现。这一时期,美国挟冷战胜利之余威,在欧洲与亚洲不断扩张。20世纪90年代末,北约东扩确定了其在欧洲的战略优势,美国便开始将战略重点向亚洲倾斜(而非转移)。新世纪以来,小布什政府的全球反恐战略很大程度上使这一进程被暂时搁置,此时的美国深陷两场战争而难以自拔,尤其是金融危机之后,美国的国力透支严重,全球性扩张的战略布局难以持续。

换言之,霸权式微的美国必须调整其全球战略与地区战略。这种调整是一种策略性调整,一定程度上表现为战术收缩,如“幕后领导”以及试图结束阿(富汗)伊(拉克)战争,减少国际干预,乃至频频退群等。但是,这并未改变美国战略扩张的本质,或曰美国采取了“战术收缩、战略进攻”的战略模式。从战术收缩上来看,美国调整了不必要(不符合美国大战略)或不值得(成本收益不相称)的国际干预,或从次要地区有限退出。与此同时,美国加大了在具有战略意义的地区或领域的资源投入,其目的在于保证美国的战略进取态势、战略主导地位以及战略竞争优势。鉴于欧洲安全形势的缓解以及亚太地区重要性的提升(地缘经济的发展与地缘政治的挑战),奥巴马政府提出“亚太再平衡”战略,推进美国外交战略重心东移。

时至特朗普政府,美国所面临的国际安全环境更加复杂、更具挑战性,其关键变量在于中国实力的壮大以及中国运用此种实力意愿的增强。在美国看来,大国战略竞争重回国际政治的主题,中俄两国是主要竞争对手,而中国则取代俄罗斯成为美国最大的战略竞争对手。因之,国际权力重心也加速向印太地区转移。在此背景下,美国必须要因时而动,印太战略便是其当然结果。可以说,印太战略是美国因应国际权力分配格局与地缘政治经济版图变化而采取的应对之策,但这种应对是在美国实力相对弱化的境遇下展开的。故而,美国印太战略既有主动应变的成分,也有被动而为的意味。

从当前情势来看,美国印太战略表现出以下特点:从内容上看,印太战略主要包括四大层面,即军事层面的力量建设与整合、政治层面的盟友与伙伴关系发展、经济层面的贸易协定再谈判与投融资合作扩大化以及制度层面的地区网络化结构的形成,其中军事与安全层面的意义更为突出;就战略目标而言,美国试图通过力量展示与威慑(以军事力量为主)、战略保证(针对盟友与伙伴的承诺)以及危机管控(以中美军事互信机制为主)等方式维持在本地区的控制力、影响力与战略利益,继续保持其作为印太秩序塑造的主导性力量;从战略演进上看,印太战略是奥巴马时期“亚太再平衡”战略的延续(如地区重要性认知)、调整(如多边转向双边)与强化(主要在安全领域),是美国外交战略重心东移的突出表现,也是其霸权式微之下国家安全战略持续调整的产物。从这个意义上来说,美国在亚太以至于印太地区的战略具有一定的连续性与可持续性,这种特性不因其战略具体名称的变化而变化。

毫无疑问,美国印太战略具有明显的中国指向性。无论是在安全层面,还是在经济层面,抑或是地区影响力层面,中国都是美国印太战略的首要关注对象。显然,中美竞争因为美国印太战略的推进而更加突出,也更具风险性。客观而言,美国印太战略给中国带来了一定的压力与挑战,但囿于美国战略资源的有限性、印太区域的复杂性以及中国外交的应变性,中国所面临的压力与挑战并非不可化解。事实上,中国是以一种辩证思维认识自己与世界,认为危中有机、危可转机,问题的关键就在于应对与转化的能力。故而,中国在坚持战略定力与底线思维的基础上,致力于做好自己的事情,认真处理好改革、发展、稳定的关系,不断推进国家治理体系与治理能力现代化。这是中国实现民族复兴的根本保障,也是应对各种复杂严峻挑战的关键之举。

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