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南海仲裁周年记

2017-07-19
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自海牙常设仲裁法院对南海案作出裁决已经过去了一年,很多人依然对菲律宾是否真的从这一历史性裁决中获益感到怀疑。远远超出马尼拉预期的是,依据《联合国海洋法公约》第287条和附件七组成的仲裁庭否决了中国的主张。仲裁庭宣布,中国基于“历史性权利”的主张无效,而“历史性权利”是北京在南海大片水域划定“九段线”的基础。

根据仲裁庭的裁决,中国基于古代地图和历史事件提出的主权主张与现行国际法不符,因为“并无证据显示历史上中国对该水域或其资源拥有排他性的控制权”。同时,仲裁庭在裁决中还谴责中国“侵犯菲律宾主权”,尤其是中国采取强制手段禁止菲律宾开发位于其专属经济区(EEZ)内容的碳氢化合物和渔业资源。

与中国主张相悖的是,仲裁庭还裁定,南沙群岛不存在自然形成的“岛礁”,因此争议地物无一能够产生专属经济区。仲裁庭同时裁定,中国在该地区大规模的填海造岛活动属于违法行为,违反了成员国保护海洋生态环境的义务,因为这些活动“对海洋环境造成了无法挽回的损害”,同时“破坏了地物自然状态的证据”。

从法律层面上看,该裁决具有终局性和约束力(参见《公约》第296条及附件七第11条)。不出所料的是,针对裁决,中国最初采取了“三不”原则,即“不承认、不参与、不执行”,同时称该裁决“无效”、“不过是一张废纸”。

随着时间的推移,中国试图彻底埋葬该议题,就仿佛仲裁程序从未发生过一样,同时提议另立国际仲裁机构,作为其声称的现行全球秩序下西方主导的法庭的替代。北京同时开始系统性地推行一套针对仲裁庭和仲裁员的抹黑、扭曲以及去合法化运动。

北京甚至威胁退出《联合国海洋法公约》,同时通过说服、劝诱、施压等手段,成功令包括一些东盟成员国在内的许多国家弱化、不予理会或彻底无视该裁决。

奥巴马政府虽然强力支持菲律宾采取法律战策略,但其立场随后也软化下来。美国政府呼吁双方保持冷静和耐心,并派出时任国家安全顾问苏珊·赖斯出访北京,试图安抚中国。除了日本和澳大利亚两国明确要求双方遵守裁决外,几乎没有哪个国家完全站在菲律宾一边。

然而,中国手中的王牌不是别人,正是罗德里戈·杜特尔特,这位新宣誓就职的菲律宾总统上台伊始,就立即在南海争端上改弦更张。与庆祝菲律宾针对中国无可争议的胜利相反,杜特尔特明确表示,他对夸耀裁判胜利毫无兴趣,只想专注于南海问题的“软着陆”。

时任菲律宾外交部长佩费克托·亚赛随即呼吁“克制和冷静”。随后几个月里,杜特尔特派出了前总统菲德尔·瓦尔德斯·拉莫斯负责修复与中国的双边外交关系。这为杜特尔特10月份对北京进行的国事访问铺平了道路,其间杜特尔特宣称,希望菲律宾战略上“脱离”美国,与中国和俄罗斯建立新联盟。

杜特尔特又向中国抛出了橄榄枝,作为2017年东盟轮值主席国,菲律宾拒绝在包括东盟等地区会议上提及南海仲裁判决 。他甚至不允许批评中国在南沙群岛的大规模填海造岛和建立军事设施等活动,而菲律宾在该地区控制着包括中业岛在内的九个岛礁。

杜特尔特还取消了与美国在南海举行联合军演的多个计划,并否决了在该海域开展联合巡逻的初步方案。作为回报,中国同意向菲律宾提供数十亿美元的基础设施建设投资,并向菲律宾军方提供5亿美元贷款。

自此,中菲两国双边关系迅速正常化,投资交往逐步升级,同时双方也正在探讨加强国防合作。满意于双边关系的发展,中国外交部长王毅称,中国与菲律宾的双边关系进入了“快速发展黄金期”。

在南海仲裁案判决一周年到来之际,新上任的菲律宾外交部长艾伦·彼得·卡耶塔诺坚称:“当下(围绕南海)的领土争端应当本着睦邻友好关系的精神进一步解决。”菲律宾驻华大使奇托·桑塔·罗马纳则强调“务实”的重要性,鉴于双方需要弥合分歧,不应一味地只坚持原则。

杜特尔特大事化小的做法在菲律宾国内多个部门激起了强烈的批评声浪。在仲裁庭判决中担任顾问的菲律宾最高法院法官安东尼奥·卡皮奥形容政府的做法缺乏“明确的方向、连贯性或远见”。

杜特尔特充满争议的言辞,尤其是他2016年后期“把仲裁庭的裁决搁置一旁”的宣言,在那些认为菲律宾外交政策过于顺从中国的人看来,实在令人担忧。

“这一事件(杜特尔特的言论)形象地展示了裁决之后菲律宾在南海争端上的外交政策,”卡皮奥在为纪念仲裁庭裁决一周年召开的一次高规格研讨会上叹息道。

“杜特尔特政府拒绝欢庆裁决胜利,哪怕这一裁决从法律上令菲律宾拥有了一大片海域,其面积甚至大于菲律宾全部领土面积总和,”卡皮奥继续说道。这位极具影响力的法官已经劝诫政府,如果中国继续无视裁决,菲律宾应当考虑采取多种手段,包括针对中国再次提交仲裁申请。

最近几个月,菲律宾国防部门其他一些有影响力的成员,包括前外交部长艾伯特·德尔·罗萨里奥,也批评政府的做法,这令杜特尔特大为光火。诸如菲律宾重要海洋法律专家杰伊·巴汤巴卡等著名人士也指责政府为换取中国投资不惜软化立场。

截至目前,菲律宾在南海问题上针对中国仅获得了临时有限的权宜之计。中国已经允许菲律宾渔民在争议热点区域黄岩岛附近海域进行作业,该岛目前处于中国海警船只的行政管控下。

然而,菲律宾渔民依然被禁止进入黄岩岛环礁湖区域,这片区域渔产丰富,同时也是渔民们重要的休憩、修理和修整地,尤其是在暴风雨多发季节。很多专家也怀疑,中国和东盟于近期达成的南海各方行为准则框架草案是否会对中国在该区域的活动产生任何实质性的影响。

同时,中国继续在争议地物上扩展其军事设施建设,这引发了菲律宾国防、知识、媒体界的不安。人们担心,中国可能会在黄岩岛上建造设施,并将其主权主张区域扩张至菲律宾东部海岸,尤其是宾汉隆起。

虽然杜特尔特为争取与中国建立更紧密的战略和经济关系而尽力弱化中菲间的领土争端,但南海问题持续困扰着这两个邻国间的双边关系。在未来的几个月或是几年内,这位菲律宾总统注定要面临更大的压力,要求他在双边和多边论坛上祭出南海仲裁裁决这面大旗。