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南海仲裁和国际法的界限

2015-11-26

10月的最后一星期,南海局势的紧张度又增加了几级。10月27日,美国导弹驱逐舰拉森号在中国人工造岛所在地渚碧礁和美济礁附近水域展开“航行自由”行动。两天后,根据联合国海洋法公约设立的仲裁庭就菲律宾-中国仲裁案作出关于管辖权和可受理性问题的备受期待的裁决。这份临时裁决设定2016年将完成最终裁决。

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仲裁涉及菲律宾就三个相互关联的事项进行仲裁的请求:南海海洋权利的来源及“历史性权利”的意义;这一水域某些地物的地位以及它们能够产生的海洋权利;中国的陆域吹填造岛和执法行动的合法性。尤其是,马尼拉寻求裁定南海当中凡岛屿特征地物,无论是北部的黄岩岛还是南部的南沙群岛,都不能够产生专属经济区(EEZ)权利。这些地物充其量是“岩礁”,最多只能产生领海。也因此,南海不存在权利重叠,中国在南部的陆域吹填活动和在南北两边的执法行动是干扰冒犯了菲律宾的主权权利和专属经济区内的自由。最后,菲律宾寻求裁定“九段线”在联合国海洋法公约和国际法范围内是没有依据的,主张明确定义对中国主张的“历史性权利”的限制。

马尼拉提出了15项具体的仲裁诉求,它甚至支付北京的那部分仲裁费用,好让司法车轮快点转动。虽然15项诉求中的14项被仲裁庭在10月29日有关管辖权的裁决中接受(对其中一些有保留),但这不应被视为证明马尼拉的法律论据是强有力的。除了一次大的胜利和若干偏向于它的不重要裁决,马尼拉在最终的裁决中多半会两手空空。

促使菲律宾2013年1月提请仲裁的主要原因,是2012年11月国际法院在法律学上的创新。在尼加拉瓜-哥伦比亚案中,国际法院认定,一个小小的即使被当作“岛”的海洋地物,如果位于中间线“错误的一边”,且距离任何类似地物许多海里以外,则会产生截断效应,以不平衡的方式对一个对手国家从海岸基线向外延伸的海洋权利产生不利影响。它裁定此类地物属于海上边界划定过程中产生的飞地。此案为尼加拉瓜的律师提供了一场赫赫有名的胜利,之后并非巧合地,此人在当前的仲裁案中成为马尼拉的律师。

2016年,对于黄岩岛,仲裁庭似乎准备持这种“飞地”观点。黄岩岛同样是孤立地物,深处菲律宾的海岸线外延区,但是归中国管辖。尽管尼哥案的提请背景是存在重叠的海域划界,但菲中案仲裁庭在解释文本中注意到,权利主张争议不应自动涉及划界争议,且前者是在罕见的、声索重叠不足的情况下才可予裁定。黄岩岛距离南海任何有主权声索的地物都在200海里以上,这样它就排除在北京根据联合国海洋法公约第298条作出的有关海域划界的排除性声明之外,因此可能成为飞地。

这一动作将使毗邻都会岛屿吕宋岛的南海北部,包括当地可开采的油气资源,超越浅滩产生的权利区域并牢牢纳入马尼拉专属管辖权的范围。但北京仍可辩称其在南沙群岛最北端的马欢岛所产生的重叠权利使它有权行使主权权利和管辖权,去开发广阔的礼乐滩的部分油气资源。

尼哥案还预示马尼拉法律上的创造精神将受到限制。国际法并未界定海上地物被认定为“岛”所必须具备的最小规模,国际法院认为,地物在高潮时露出海面0.7米即为“岛”。如此一来,菲中案仲裁庭将发现,南沙群岛中每一块北京管辖的地物都在中国声称拥有主权的“岛”的200海里半径以内,同时作为这种重叠的结果,中国有关海域划界的排除性声明阻止了对南海南部每一块这些地物的权利进行的裁决。且不说不会同意马尼拉主张的南沙群岛没有哪块地物有理由获得“岩礁”以上资格,仲裁庭因管辖权限制,也不会基于品行裁定北京在南海南部的陆域吹填活动和执法行动侵犯了马尼拉的专属权利和自由。南海南部仍然会是一个争夺管辖权的纷乱之地。

至于中国接连建造的人工岛,无论低潮还是高潮时的海拔高度,每一例在任何情况下都明显合法,虽然奥巴马政府认为填海工程是对现状的干扰。作为一个沿海国家,中国有建造这类岛屿、设施和结构,并据此行使管辖权的专属权利,只要他们在其上从事建造活动的地物位于南沙的北京声称拥有主权的某个“岛”所产生的专属经济区内(的确如此)。

最后,关于第三个关键事项,即“九段线”作为“历史性权利”界线是否有法律效力、它在联合国海洋法公约框架内是否有地位,以及这类权利是否影响海域划界,仲裁庭的裁决结果有可能让东南亚各国首都和西方的那帮断续线的批评者们感到惊讶。

与美国国务院2014年12月发布的法律分析报告相反,在有关历史性海湾的文章和联合国海洋法公约标题的狭窄范围外,海上空间确实存在可能产生“历史性权利”的重要因素。只要中国传统渔民历史上在“九段线”周边的使用和经营实践“持续、合理且确实存在”,并形成当地习惯或传统,这些实践就不适用于联合国海洋法公约,而是由一般规则和国际习惯法指导。而且,只要这些实践不是排外的,同时中国没有在外国专属经济区内予以执法支持,南海沿岸国家在其根据公约设立的专属经济区内行使主权权利和管辖权时,就有义务适当考虑中国传统渔民这些基于当地习惯的“历史性权利”。

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中国在南海的九段线

不过,北京有义务首先阐明其“九段线”以内海域基于“历史性权利”的可以被认知的权利主张,并将主张的范围限制在一直以来“持续、合理且确实存在”的实践上。一个颇为讽刺的纠结是,马尼拉也声称在斯卡伯勒浅滩(黄岩岛)领海拥有这种基于当地习惯的捕捞权,它有可能获得有利的申诉机会。

北京和马尼拉在2016年都不会垂头丧气地离场。但越南不能这么说。最终裁决将确认,过去五年中,在越南到目前为止声称属于它的专属海域内,中国的每一次干涉和“事端”都适用于北京的管辖权排除性声明(因此只有通过谈判和磋商解决)。倘若“九段线”被纳入国际法,那么,当河内制定的规例侵犯了其与“九段线”重叠水域内的中国传统渔民权利的时候,越南就负有相关义务信任中国政府。河内不应作为法庭设置下的利益相关第三方提议获得有火药味的裁决结果(与吉隆坡不同),而应与北京双方坐下来,解决彼此在这个有争议航道上权利、义务和管辖权的分歧。