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勿使中美在南海的嫌隙加大

2015-06-05

最近公布的中国国防白皮书的焦点是中国决心加强日渐壮大的海军力量。而中美官员在南中国海问题上的好战言论更让华盛顿和北京之间的紧张进一步加剧,也让媒体和评论界喧闹非凡。

为回应中国在南沙群岛几个珊瑚礁持续填海造岛,美国政界和军界高官信誓旦旦地表示,为维护美国在印度洋和太平洋地区的利益,如果需要的话,美军将随时投入战斗。他们表示,中国对南中国海的主权声索是“荒谬的”,中国的填海行动是要使当地军事化,是要建起“沙滩上的长城”。中国官员和发言人则警告美国不要采取挑衅性行动,称中国决不会让步。他们重申,中国决心“捍卫自己的主权和领土完整”。

持不同立场的外部人士发出了各式各样多半是误导性的断言和指责,他们要求采取更激进的行动,进而为官员的激烈言辞火上浇油。许多身在美国的人认为中国正采取一整套协同战略,来争夺对整个南中国海的海陆控制权。而这还只是更大图谋的一部分。中国更大的企图,是要把美国赶出亚洲,取代美国在该地区的霸主地位。他们坚持说,要防止出现这种结果,美国只能不断主动聚集军事力量来回应,以此阻止并打击中国的锐气。

相反,许多身在中国的人认为,美国正在利用南海和其他地方的领土纠纷,为共同抑制和破坏中国在亚太地区的影响力找理由。美国怂恿其他国家激怒中国,把矛盾引向用军事手段解决。北京必须加倍努力巩固自己的地位,让美国和其他国家明白中国决不会如它们所愿被吓倒。

美中关系波折不断,但目前的情况绝不仅仅是暂时的低谷,它给美中关系带来威胁,使之有可能永久陷入更为敌对的零和状态,并破坏地区的稳定。任由对亚太地区某角落里几个岛礁的争议破坏关乎地区乃至全世界和平与繁荣的两国关系,实在是愚不可及。那些夸张的言辞、隐晦的威胁以及对更多军事行动的呼吁都是徒劳的,只能让双方立场更强硬,只能让它们加倍起劲去对抗另一方。现在所需要的,是让北京和华盛顿更为明确地说出自己的要求和意见,在此基础上,了解失当的行为可能产生的后果。双方都应承诺在短期内保证避免发生小的擦枪走火,同时致力于维护局势的长期稳定。

华盛顿在南海问题上发出的讯号引起严重误解,让人以为它一方面反对一切中国在亚太地区增加存在感或提升能力的活动,一方面对其他主权声索国的挑衅行为漫不经心。为澄清立场,美国必须把精力严格集中于它在南海仅有的两个真正利益,并尽可能围绕这两个利益发声和行动。

第一个利益是航行自由。航行自由意味着美国海军可以到达岛屿或其他地物周边领海以外的任何地方,包括领海以外200海里专属经济区(EEZ)。除非战争,否则中国并没有兴趣干扰经过南海的商船或航班。没事找事只会是无谓的挑衅和误导。

美国第二个关注点是中国可能对其他主权声索国家无端使用武力。这种行为无可避免地会使整个地区的紧张升级,使这一地区热衷军事对抗而不是和平增长。在防止针对有争议岛礁的暴力行为升级方面,华盛顿和北京都有切身利益。华盛顿必须停止笼统地反对北京或他国家在南海进行所谓“要挟”,专心致力于防止动用武力。

美国的这两个利益点,都牵扯到对国际法和程序可能出现的违背或争议。其中有三个具体问题:1)是否可以根据人造岛屿来确定12海里领海,进而利用专属经济区来限制海军通行;2)拥有专属经济区的沿岸国家是否可以要求外国军方在途经或从事情报、监视和侦察活动前通报自己的身份;3)因为有争议的领土而威胁别国,或诉诸武力。

关于第一个问题,美国必须非常清楚地向中国表明,对领海或专属经济区以外的人工岛屿提出领海或专属经济区权利声索是违反国际法并且完全不能被接受的。实际上,华盛顿不时在表达这一观点,但表达的太过频繁会让人觉得美国是在反对中国填海造地这件事本身。填海造地本身没有意义,几乎每个主权声索国都在这么做,强调中国比别国做的更多同样也没有什么意义。另外,稳定地区局势的进程如果没有获得全体相关国家的认可,那么,华盛顿无论如何也不可能说服北京停手。而且这里的问题是,中国究竟要利用填海造地来做什么?

除了现有岛屿和地物周围的12海里领海或专属经济区,对范围更广的九段线以内水域,中国一直不愿明确定义它的主权范围。这更使中国在人造岛屿的周边领海问题上缺乏透明度。九段线的目的是宣示中国对整个南海地区拥有主权,北京也不时通过一些举动展示它对这一水域的专有权利。但对此缺乏清晰的定义加剧了局势的不确定性。华盛顿和其他国家已经反复重申,希望北京能澄清划设九段线的立场。

关于第二点,在美军是否能在领海附近尤其是是否能在领海以外200海里内专属经济区自由活动的问题上,北京和华盛顿显然是各持己见。中国和其他一些沿海国家坚称,根据联合国海洋法公约规定,它们有法律权利拒绝外国海军在其专属经济区内进行各种所谓“敌视性”活动,包括监测。美国和许多国家则拒绝这种解读,何况中国自己也在美国关岛和夏威夷附近的专属经济区内进行这种所谓“敌视性”军事行动(如监测等)。华盛顿必须指出中国立场的虚伪,并坚持美国有权在12海里领海以外从事没有敌意的活动(包括正常的监测活动)。同时,华盛顿应降低在中国专属经济区内从事监测活动的频率,这些活动可以改由侵扰性较低的其他手段来完成。

第三点,无端威胁或使用武力明显是违背了联合国宪章有关禁止此类行为的条款。在没有充足自卫理由的情况下,中国如果对有争议领土上的其他主权索求国不断发出强制性威胁或进行驱赶,将严重破坏和平并引发地区和国际的强烈反应。北京必须认识到,这种结果将毁掉它自己的“和平发展”整体政策,并把它和西方及许多亚太国家的关系置于危险境地。尽管中国多次宣称致力于通过谈判和平解决有争议地区的问题,但它从来没有明确表示不会无端使用武力。而且,中国过去曾经使用武力把其他主权声索国驱赶出南海有争议领土。现在中国似乎也不同意建立有约束力的行为准则来避免类似事件重演。美国和其他国家应迫使中国和其他主权声索国作出明确无误的声明,表明在没有遇到直接的外来挑衅情况下,不会使用武力驱赶其他主权声索国。也许有人反驳说,中国不会做出上述保证,因为这会损害它在南海的主权主张,或者减少未来的谈判筹码。但如果北京是在其他主权声索国保证不使用武力前提下作出同样承诺,并在不危及其主权主张前提下把承诺当成建立信任的措施,这种结果还是可以避免的。

为维护在南海的两个利益,除上述短期措施外,华盛顿还应该采取一些具体行动防止局势的长期进一步恶化。首先,华盛顿不应再以军事威慑为主要手段来阻止现状的改变(以此冻结持续不断的潜在冲突)。美国应着重通过主权声索国之间的谈判,通过搞清楚各方主权主张的性质,来解决领土纠纷。然后要根据联合国海洋法公约原则,厘清各方主张的领土及专属经济区的含义。这一切可以通过一个类似北极理事会的南海理事会来进行。

其次,华盛顿需要在私底下向北京表明,如果中国坚持不谈判,不阐明九段线以内海域的性质,不承诺不滥用武力,那么随着中国在亚太的存在感和实力不断加强,美国和其他国家将被迫采取相应措施以避免最坏结果。说白了就是,美国必须维护自身和其他国家的力量,以备中国将来可能在南海划设一个或多个事实上的禁区,并使用武力对付美国的盟国(如菲律宾)。

第三,华盛顿应该让北京明白,建立这种防护性手段需要美国大力提升与菲律宾、越南和马来西亚的防务关系,增加美国在当地的存在,并向这些国家提供武器。但美国的行动上升到哪一级,取决于中国是否澄清其主权主张,是否与其他主权声索国按照行为准则展开谈判。北京也必须通过自己的言行表明,不会用军事手段解决争端,不会滥用武力从被占领土上驱赶对手。华盛顿应该明确表示,如果北京做出这样的行动和承诺,美国将终止上述防护性活动。

第四,在有争议地区谈判问题上,华盛顿应停止反对当事国之间举行双边会谈。双方当事国包括中国与越南,中国与菲律宾,中国与马来西亚。同时,美国应尝试以中间人身份推动越南与菲律宾、越南与马来西亚先解决它们之间的双边问题,以便在共同面对中国时减少己方的分歧。在除中国以外的主权声索国没有达成一致意见前,美国眼下推动的“协作”是不会成功的。

第五,为缓和紧张局势,改善谈判环境,华盛顿或许应该携手印度尼西亚做一些幕后工作,尽力推动不受主权问题影响的海底资源的联合开发,就像马来西亚和泰国(1979年)、马来西亚和越南(1992年)、马来西亚和文莱(2009年)的合作那样。而这也正是中国长期以来所期望的。

第六,日本正在帮助我们的东南亚盟国和友邦提高海上警卫能力。虽然这一努力值得欢迎,但华盛顿不应支持日本自卫队参加美国在南海的巡逻。让日本自卫队进入它自己没有主权要求(这一点与中国不同)、航行安全与自由也没有受到威胁的地区,将使已然出现的美日同盟与中国之间的安全困局雪上加霜,从而导致更大的不稳定。

最后,以上种种,以及必须让各方关切和可能的后果更加透明,已是迫在眉睫切的紧要事务,它有必要由政府最高层来讨论。习近平主席今年9月份对美国进行国事访问期间,这些问题应列入他与奥巴马总统的会晤日程。这次会晤,两国首脑和他们的助手不应再搞什么交换彼此的正式立场,他们应该力争就双方的关切、意图及相关后果达成更明确细致的谅解,并承诺共同提供保障不使事件不断升级。这一承诺接下来再由较低级的军事和民事部门去落实。

美国和中国必须超越激烈的言辞,释放解决问题的信号,为南海地区非军事化奠定基础,缓解南海不断升级的紧张局势。如果做不到,当前双方的所做所为就可能造成更大的危险,而那将被证明是难以扭转的。

全文翻译自《国家利益杂志》(The National Interest),原文标题 Averting a Deepening U.S.-China Rift Over the South China Sea (2015-06-02)。