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中美全球治理的观念冲突

2015-03-30

 2015年2月出台的美国新版《国家安全战略》(NSS),不仅对国家战略思考进行了最权威解释,还提出了美国全球治理的观点和策略。本文试图比较美中两国治理国际体系的理念和政策,以揭示双方未来的互动影响。

宗旨上的分歧

中美在泛东亚地区局势上的分歧非常明显,这在评估两国总体关系时必须牢记。但就本文来说,两国在更广泛国际和全球体系上的差异才是关注目标。由于中美都是联合国安理会常任理事国,因此,它们的观点和政策有特殊相关性。

中国外交政策仍坚持“和平共处五项原则”。这一原则在1954年4月29日中印协定中首次被阐述。它不仅是中国整体外交政策的基础,也是中国处理与不少国家双边关系的基础。五项原则内容是:相互尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处。相互尊重主权和互不干涉内政,体现了对联合国宪章第2条(7)和互不干涉原则的有力承诺。互不侵犯,与联合国宪章第2条(4)禁止威胁和使用武力一致,因为这一原则本身排斥武力攻击他国行为。和平共处,指一国不能威胁或对他国使用武力,应使用和平手段解决争端,这与联合国宪章第六章《和平解决争端》相符。简言之,指导中国外交政策的基本原则,完全契合联合国宪章关键条款。

美国以世界领袖自居,并坚信强有力、可持续的全球领导地位捍卫了自己的国家利益。根据最新版NSS,美国把它的领导能力等同于“维护正义的全球武装力量”。美国还声称,世界局势表明,美国不可或缺的全球领导力是强有力的,并处于中心地位。

关于使用武力,NSS概括道,军队用于捍卫美国“永久的国家利益”,是美国外交“至关重要的杠杆”。它声明,使用武力不应该是“第一选择”,但“有时是必要选择”。不仅如此,美国会出于“永久利益的需要”,在“必要时单方面使用武力”。这里的所谓利益,即“当我们的人民受到威胁;当我们的生计遇到危险;当盟国的安全陷入险境”。在有关使用武力的上下文中,NSS没有提联合国宪章和宪章中有关威胁、使用武力的原则。但在“国际秩序”部分,NSS的表述是美国将会“继续维持二战后的法律架构”,这之中包括联合国宪章。

分歧的含义

中美官方都表态支持二战后国际体系,但双方在国家间使用武力上分歧明显。这种分歧也延伸到实践当中。美国经常在全球范围内在他国使用武力或动用武力反对他国,而中国使用武力次数有限,冷战结束后更是再未使用。美国总是宣称,它使用武力没有违反联合国宪章规定,仅仅是对允许使用自卫权的宪章第51条进行了更广泛解读。但就像2003年美国的伊拉克行动,许多法律专家对此并不认同,其他国家也对美国的干涉提出批评。

中国试图将自己塑造成联合国宪章捍卫者,可以认为,这既是坚持中国外交政策原则的基本立场,也是与外交政策有更多干涉色彩国家,尤其是美国形成反差的一种手段。

未来可能怎样

我们来探讨一种不太可能发生的情形,也就是中国改变政策,在威胁、使用武力及更迭政权方面奉行类似美国的教旨。这样一来,不仅美国及其盟国,就连中国所有邻国都会发出最强烈的谴责。国际主流媒体会把中国描绘成国际和平与安全的主要威胁、国际法和联合国宪章的冒犯者。尽管一些观察人士认为,大国必然会有干涉主义倾向,但中国官方立场是,它不会走上这条路。

另一种情形是,中国不改变原则,但比现在更赞成美国的宗旨和政策。这样,中国会减少对美国行为的谴责,在联合国安理会不再反对美国支持的草案,甚至有可能参与美国的行动。美国和盟国会欢迎中国外交行为的改变,并很可能承认中国是负责任的利益相关方,国际主流媒体也会附和。但是,这将损害中国与许多发展中国家的关系,它们期望中国帮助维护联合国宪章完整性,维护宪章有关国际体系下处理国与国之间关系的基本原则。尽管中美已经在安全等诸多领域展开合作,但中国彻底转向,全面支持美国,这也是难以想像的。

第三种情形是,美国的宗旨和政策发生改变,更符合中国当前立场。这将促进合作,为规范管理全球和国际事务带来共识。但这最不可能实现,因为美国自认为是全球领袖,有责任介入和干涉任何挑战或影响其国家利益的地区。

因此最有可能的是,两国继续奉行南辕北辙的方针政策,尤其在国家间使用武力问题上。而在不干涉他国内政方面,双方的原则也会有本质区别。