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  • 陈积敏 中国国际友好交流联络会和平与发展研究中心特约研究员

应对挑战维护领导地位——拜登政府国家安全战略报告评析

2022-10-25
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当地时间2022年10月12日,拜登政府发布任内首份完整版《国家安全战略》报告,规划了美国所追求的未来世界愿景,并提供了实现这一愿景的路线图。拜登总统称之为360度全方位国家安全战略,其核心内容是应对双重挑战:赢得塑造国际秩序的大国战略竞争,同时处理好气候变化、流行病传播与粮食安全等全球性挑战,并在此基础上维持美国全球领导地位。

为此,拜登政府提出具体政策路径。首先,是投资美国力量,包括三个层面:

1)投资美国国家力量,维持竞争优势。美国将通过实行现代工业创新战略、投资美国人民、增强美国民主的方式来推进这一进程;

2)运用外交手段构建最强大可能联盟(possible coalition),包括加强已有同盟和伙伴体系、构建志同道合者联盟以及组建议题联盟;

3)推进与加强军事现代化,明确武力使用标准,加大尖端技术投资,增强核战略威慑力,践行“一体化威慑”战略,提升军事部门人员能力与福祉等。

其次,是明确三项全球优先任务:

1)竞赢(out-competing)中国、限制(constrain)俄罗斯;

2)合作应对共同挑战,聚焦气候与能源安全、流行病与生物防御、粮食安全、军控与反扩散、恐怖主义等;

3)塑造技术与网络安全、贸易与经济等领域的规则。

再次,是确定美国地区战略,包括印太、欧洲、西半球、中东、非洲、北极等地区以及海洋、空中与太空等领域。

其中,大国战略竞争是报告的重中之重,着墨最多。该战略虽将中国与俄罗斯列为主要对手,但定位存在区别。报告将中国界定为对美国构成最严重(consequencial)地缘政治挑战的国家,指出“中国是唯一一个既具有重塑国际秩序的意图,又具有越来越多经济、外交、军事和技术力量来推进这一目标的竞争对手”。如果说,在之前的《临时国家安全战略指南》中,拜登政府主要是从实力角度考察中国对美国构成的全方位挑战,指出中国“是唯一有可能将其经济、外交、军事和技术力量结合起来,对一个稳定和开放的国际体系构成持续挑战的竞争者”,那么,此次的报告则将中国的战略意愿也考虑其中。实力与意愿的结合有可能带来产生实际结果的变化,这样更贴合“consequencial”的内涵。此外,在《临时国家安全战略指南》中,拜登政府并没有如特朗普政府那样将中国界定为“修正主义国家”,但本次报告则使用了“修正主义”一词,中国显然是其所指对象。该文件提出:“我们的愿景面临的最紧迫战略挑战来自将威权治理与修正主义外交政策相结合的大国。”可见,美国两党政府对于中国战略身份的界定进一步趋同,即中国是有能力与意愿给美国主导的国际秩序带来实质性挑战的唯一竞争者。但是,鉴于中国在全球经济中的中心地位,以及在应对全球性挑战方面的显著影响,美国有可能与中国和平共处,并共同为人类进步做出贡献,故而美国将与中国展开长期的、负责任的竞争,以实现最终的竞赢。鉴于俄乌冲突的发生,美国将俄罗斯视为直接而紧迫的安全威胁。因而,美国对俄罗斯的战略是以限制为主,即限制俄罗斯的领土扩张与实力地位,约束并阻止俄罗斯可能采取的极端行为(如对美攻击、使用核武器等)。

这份报告具有以下四个特点:

一是折射出美国强烈的焦虑心理。这份报告反复指出,世界处于转折点,未来十年将是“具有决定意义的十年”。特朗普政府《国家安全战略》报告则无此表述。拜登政府强调,当下美国的政策选择将会影响到未来国际秩序的性质与美国的全球地位,美国必须严肃认真地进行战略抉择,并以时不我待的精神加以政策推进。报告在最后以“没有时间可以浪费了”作为结束语,充分显示了美国的紧迫感。

二是聚焦主要战略挑战并重新配置全球战略资源。该战略文件聚焦中国所带来的长期战略挑战与俄罗斯所造成的直接而紧迫的现实挑战。在美国眼中,无论是中国还是俄罗斯,都是试图改变国际秩序性质的国家,但美国将中国作为最主要且有可能改变国际秩序性质的战略竞争对手。换言之,俄罗斯的挑战是“肘腋之疾”,而中国的挑战则是“心腹之患”。为此,美国将印太地区作为其全球战略的最优先地区,也是其战略资源部署的重点地区,其次才是欧洲地区。这是冷战后美国地区战略的重大转变。与此同时,美国调整了在中东地区的战略目标,不再将武力干预与政权更迭作为主要手段与目的,而是侧重于推进地区局势降温与区域一体化,促使合作伙伴有能力“保护他们的领土免受外部的和恐怖分子的威胁”。一定程度上,美国要求其伙伴承担更大的安全责任,这意味着美国可能进一步减少在该地区的资源投入。

三是强烈的意识形态色彩。拜登政府将未来十年的国际秩序之争看作民主与专制之间的较量,强调“民主国家和专制国家正在展开一场竞赛,以展示哪种治理体系能够最好地为其人民和世界服务”。报告使用“威权”“专制”“民主”等字眼的数量远多于特朗普政府的《国家安全战略》报告。显然,拜登政府国家安全战略的意识形态色彩更加浓厚。不过,对美国来说现在的关键任务是重建美国与国际社会对民主价值观的信心。拜登政府强调要“继续在世界范围内捍卫民主”,这一定程度上意味着美国在民主推广问题上处于“守势”。

四是突出国际战略与国内战略的互动性。拜登政府意识到国内政策与国际战略之间已经界限模糊,两者相互影响、密切联系。美国在世界的领导地位取决于美国国内事业的发展振兴与民众的支持,而美国国内的发展振兴又将进一步加强与巩固美国的世界领导地位。报告宣称:“我们将遵循一个不争的事实,即美国在国内项目的实力和质量与我们在世界上的领导地位以及我们塑造世界秩序的能力密不可分”。为此,拜登政府将对美国国家安全战略进行评估与再评估,以确保该战略能“最好地为美国人民服务”。其首要评估标准,是该战略“是否令美国人民生活得更好、更安全、更公平”。其第二个评估标准,是该战略“是否能激励世界上与我们对未来有共同愿景的国家和人民”。从这个角度来说,拜登政府国家安全战略呈现出“美国优先、兼顾国际”的特点。