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  • 刘畅 中国国际问题研究院美国研究所助理研究员

“印太经济框架”谈判的动力及可能走向

2022-09-20

9月8日至9日,“印太经济框架”(IPEF)第一次部长级线下会议在美国洛杉矶召开。会议确定了“印太经济框架”的四大支柱(贸易、供应链、绿色经济、公平经济),并分别就每个支柱发表了一份联合声明。

除印度外,其他13个参与方都签署了全部四份声明。印度认为“尚看不到(加入贸易支柱)能获得什么好处”,因此退出了有关贸易支柱的谈判,也没有签署该支柱的联合声明。主导会议的美国贸易代表戴琪和商务部长雷蒙多称,这次会议是“印太经济框架”的“里程碑”,形成了一个新的模式可以让世界其他国家“追随”。会议期间,部分国家还举行了双边会谈,表示愿意在“印太经济框架”下深化经贸合作。

会议形成的四份联合声明比较笼统和原则性,没有超过外界的预估,更没有回答一个美方早就应当作答的问题,即美国要用什么方式来笼络人心,以维持推进谈判的动力。按照美方的表态,“印太经济框架”后续谈判会“很快”开展,时间压力较大。一般认为,美方可能会要求其他参与方在明年美国主办亚太经合组织(APEC)峰会之前,即2023年的11月份之前,完成谈判及国内批准手续。次优的选项则是在拜登政府第一个任期结束以前完成各项工作。但多边经贸谈判非常耗时,比如《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)谈了10年28轮才最终完成,各国的国内批准流程也走了一年多。美方如果要求很短时间内就完成“印太经济框架”谈判,难度很大。

此外,“印太经济框架”还存在一些结构性和战略性的难题,诸如印度对谈判框架的否认、东盟国家的实用主义原则和“走一步看一步”策略、美国国内强大的“贸易怀疑论”势力、最终文本法律地位不对等等问题。美方要克服上述困难,解决诸种看起来几乎无解的难题,必须要拿出很诱人的条件,才能顺利推进有关谈判。事实上,大部分参与方也毫不避讳这个问题,公开表示要观察美方究竟能“从葫芦里拿出什么好东西”来。

目前看,美方为推动后续谈判拿出真金白银的可能性很低,故很可能会靠进一步挑起和中国的经贸冲突,来推动乃至逼迫其他参与方与美方合作。美国对亚太区域经贸合作和经济一体化的吝啬与其对乌克兰军援的“慷慨”形成鲜明对比,美方并不热衷于投资亚太区域和平稳定及安宁繁荣,前后两次对东盟国家2.52亿的投入似乎已是美国勉力为之了。在这一背景下,美国从正面给参与方提供的“实惠”(是很多东南亚国家所期待的)应是极为有限。对美国而言,成本更低、见效更快、“杀伤力”更大的,是加剧中美经贸摩擦的烈度和紧张程度,扩建“小院”、筑高“高墙”,将中美竞争压力传导给“印太经济框架”参与方,“督促”各方表明立场乃至“选边站队”。

在四份联合声明中,供应链支柱的声明完成度最高,可操作性最强,实现的路径也比较清晰,可能成为美方优先加以利用的领域。从声明中可看出美方在供应链方面设定的路线图和操作步骤,如先识别关键的供应链及可能被中断供应的关键商品,然后根据识别结果建立相应的预防、应对机制。整体思路实是拜登政府在国内有关政策的复刻版,即先进行供应链审查,根据审查结果在各关键领域逐项推进。近期美方制定针对中国的《芯片与科学法案》及启动国家生物技术和生物制造倡议,就是这一进程最新的结果。美方很有可能通过加力对中国的“规锁”,再用“印太经济框架”中的有关支柱向其他参与方扩散压力,从而维持“印太经济框架”后续谈判的动力。

当然,美方的算计是双重的,一面是“竞赢中国”,一面是“收割盟友”,对各参与方形成更大的政治经济胁迫压力。近期,日韩抗议美国的芯片和电动汽车政策,因为美方在有关领域与中国“竞争”的举措,其最终导向的结果是盟友被迫要向美国转移关键产供链。可以预见,美国有动机将“印太经济框架”谈判导入这条轨道之中,从盟伴处获得更多“实惠”,各方围绕这一问题的博弈恐将决定“印太经济框架”的最终走向。