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  • 陶文钊 中国社会科学院荣誉学部委员、美国研究所研究员

“印太经济框架”能成功吗

2022-05-27
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当地时间5月23日下午,美国总统拜登在日本东京正式宣布启动“印太经济框架”,美国、韩国、日本、印度等13国成为初始成员。拜登表示,“这个框架是一个承诺,承诺与我们在本地区的亲密朋友和伙伴合作,以应对确保21世纪经济竞争力所面临的最重要挑战”。他含蓄地没有说出这个挑战就是中国。

框架大致包括四方面:互联互通的经济(贸易)、有韧性的经济(供应链)、清洁的经济(清洁能源)和公平的经济(反腐败)。之所以在日本宣布启动,用意是明显的。日本是美国盟友中最大的经济体,拜登政府希望日本在这个框架中起带头羊作用。美国驻日大使伊曼纽尔仅强调其象征意义,称框架表明美国“在经济领域永远是太平洋的一部分”。不过,启动只表示美国与相关国家“磋商的开始”,至于框架本身,用伊曼纽尔的话说,细节将会在磋商过程中进一步补充。

为什么提出这样一个框架

“印太战略”由特朗普政府提出。2019年6月美国国防部发表了一份关于“印太战略”的报告,但其中没有提到经济问题,特朗普政府任内对有关印太地区的经济问题也没有做过专门阐述。国防部报告不提经济,人们并不觉得奇怪,而鉴于特朗普政府的混乱、随意与非常规,没有专门阐述人们也不感到奇怪。

今年2月,拜登政府发表白宫文件《印太战略报告》,该报告雄心勃勃,既要广义看待这一地区的地缘政治竞争,又要“聚焦于本地区的每一个角落”,虽然报告也没有解释如何才能做到。报告称,美国将推出一个印太地区的经济框架,并简单地提到几个方面。几个月来,拜登政府不同部门的官员在不同场合提到了这个框架,但都是零敲碎打,东盟轮值主席国柬埔寨的高官直到最近还抱怨“有很多细节我们还不知道”。目前看,拜登政府是处于困境中:没有经济框架,印太战略不完整;要提出一个经济框架,在该地区已经有RCEP和CPTPP的情况下,实在是难。

CPTPP由奥巴马政府主导的TPP发展而来。当初奥巴马说得很清楚,成立这个机制,就是要“确保由美国而不是别的国家如中国来书写本世纪贸易规则”。但共和党人另有看法,参议院对TPP始终抵制,特朗普在竞选中更是极尽抹黑之能事,把它说成是美国谈的最糟的协定,并在上台后立即宣布退出。民主党人忘不了当年受共和党狙击以致被迫退出的教训,因此拜登不可能再次加入TPP,于是只能选择这样一个难以捉摸的框架,它不必经过国会,不必与共和党再度较量。

新框架的成功把握不大

直至现在,这还是一个没有具体内容的框架,但可以肯定的是,它鲜有成功的把握。原因如下。

第一,在RCEP与CPTPP顺利付诸实施之后,包括美国盟国在内的本地区国家已经与这两个对各自国家经济都十分重要的多边机制紧密连接在一起,美国已经失去对被本地区经济贸易的主导权。

第二,本地区国家与美国在贸易问题上各有不同打算,美国希望通过加强与本地区国家的关系来束缚、牵制中国,本地区国家则是希望进一步打开美国市场。拜登政府为保护本国就业岗位(这是特朗普反对TPP的主要理由)并不准备进一步开放美国大市场。这样,这个框架对本地区国家也就没有多少吸引力。有官员和学者已经指出,美国这个框架提出的要求与优惠措施是不相称的,要求很多,优惠措施很少,也就是说它不是互惠的。在经贸方面,只有互惠才能成功,单方面受惠是难以成功的。

第三,中国与本地区国家的经济关系是美国破坏不了的。长期以来,中国是东盟、日本和韩国的最大贸易伙伴,这种强劲的经济关系后劲很足,那就是中国本身的经济规模和超大市场,是中国持续的经济增长。新加坡总理李显龙多次发声,认为中国是东盟发展的机遇。日前他再次指出,中国经济在全球经济的占比已增加,若不和中国发展贸易,不仅会付出很大代价,还会制造更多摩擦。这是理性的声音。

第四,与地区国家产业链的合作是拜登政府极其重视的。拜登此次访问东亚的第一个节目是访问韩国三星电子,他发表讲话表示,通过俄乌冲突可以认识到,只有加强供应链,才能避免在经济和国家安全方面依赖价值观不同的国家。显然,加强与本地区国家的供应链联系,疏离它们与中国的关系,是拜登政府提出这一框架的重要原因。但供应链、价值链不是哪个人、哪个政府可以刻意制造的,它是全球化过程中通过长期有效的经济实践自然形成的,而一旦形成,就具有相对的独立性和稳定性。此次疫情对全球价值链、供应链是一次巨大冲击,但并没有削弱中国的地位,这证明了中国的重要性。美国想人为操纵供应链恐怕是难以成功的。