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  • 罗亮 中国南海研究院助理研究员

拜登会继承奥巴马的南海政策吗?

2021-01-06
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美国白宫不久将再次易主,迎来它的第46任总统拜登。这位深耕于国会与白宫多年的资深政客将以何种方式开启“拜登时代”的内政外交呢?作为奥巴马的重要竞选搭档和长达八年的副手,拜登会在南海政策上继承奥巴马政府的“基因”吗?

我们不妨简单回顾一下奥巴马政府时期的南海政策及手段。奥巴马任期内,“重返亚洲”、“亚太再平衡”战略接踵而至,南海成为美国遏制中国崛起和谋求在亚太地区主导权的重要抓手:在军事安全领域,维持在南海地区高频次的军事抵近侦察活动,不断试探和挑衅中国领土主权安全的底线;在处理双边关系上,不断巩固与盟友及伙伴的关系,支持并鼓励菲律宾、越南等声索国的侵权行径,幕后炮制菲律宾南海仲裁案对中国施压,美越关系亦突飞猛进;在南海历史及法理问题上,围绕南海“航行自由行动”歪曲客观事实和国际法规则,攻击我国南海“断续线”及正当合法海洋权益;在地区规则制定上,刻意破坏“南海行为准则”的磋商气氛,通过各种手段干预和影响磋商进程;在话语体系上,肆意炒作我国在南海正常的陆域吹填等合法维权行动。总之,奥巴马政府的南海政策及特点可谓名目繁杂,花样众多,使南海地区长期呈现树欲静而风不止之势。

毫无疑问,收拾特朗普政府留下的烂摊子、拨乱反正是对拜登政府当下最紧迫和棘手的考验。南海议题短期内恐难提上其对外重要议事日程,但在整个美国奉行对华示强的总基调下,为维持在南海地区的存在及高压态势,奥巴马政府在南海问题上的立场及策略可能成为其南海政策的选项之一。

其一,延续美军在南海常态化、高频率、强烈度的“航行自由行动”及密集抵近侦察。虽然奥巴马执政期间美军将每次“航行自由行动”都定为“一次性事件”慎重对待,甚至一段时期内暂停了在南海的“航行自由行动”,直至2016年才重新恢复,但特朗普上任以来,白宫已将美军“航行自由行动”决策权下放,五角大楼拥有更多的灵活性和自主权。因此,可以预见未来美军在南海的“航行自由行动”将越发频繁,针对性及政治性也更为强烈,甚至日本、英国等国也将伺机而动。

其二,重拾菲律宾南海仲裁案这一政治遗产。奥巴马政府时期,美国亲手炮制了南海仲裁案。拜登在担任奥巴马政府副总统期间也曾多次公开表态,要求中国接受菲律宾仲裁裁决。拜登上台后势必再打南海仲裁牌,重申裁决的有效性和拘束力。这样一方面可供媒体制造舆论热点,损害中国与菲律宾和东盟的关系,另一方面变相鼓励越南、马来西亚与中国“对簿公堂”,为推动这些国家提交新的国际仲裁摇旗助威。

其三,美越关系将再度热络。奥巴马政府时期,美国视越南为其在东南亚的重要伙伴,全面解除对越南的武器销售禁令,扩大防务合作。越南则乘势而上,推行大国平衡战略。近年来中越双方因海上问题时常发生摩擦乃至对峙事件也屡见不鲜。一旦越南对华强硬派上台,重启在争议海域的单边油气资源开发活动,中越海上矛盾必将再度激化,进而为拜登政府创造良机。美国将通过向越南提供舰船、战机等军备,谋求越南对其开放金兰湾和岘港,以此作为美军深度介入南海的重要战略支点。越南则将更活跃地在南海问题上扮演马前卒角色。

从拜登披露的施政纲领看,其入主白宫后对外政策重心将聚焦重返国际多边框架、修复与盟友及伙伴关系,重新扛起全球领导者大旗,而对华政策难以推陈出新。因此,美国在亚太地区与菲律宾、马来西亚、越南等南海域内国家的互动颇为值得关注。