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【热点话题】:中美关系 贸易战 新冠肺炎 COVID-19 全球治理 脱钩
  • 张云 日本国立新潟大学副教授

“全球治理”是有用机制还是时髦词汇

2020-10-14
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冷战后,国际关系中的“全球治理”成为一个世人皆知、被各国所引用的关键词,人们对全球治理在解决世界性危机时发挥关键作用的期待也日益增加。

上世纪90年代后的20年里,世界似乎越来越相信全球化的结果是国际政治经济体系大洗牌。主权国家的“自主性”被认为已经被经济全球化高度侵蚀,富可敌国的跨国公司甚至被认为直接影响一些国家的内政外交决策;欧洲一体化的深化以及世界各地出现的自由贸易协定让人们感觉国界已不再重要,国籍概念变得淡薄;全球通讯、交通等技术领域的飞速发展让距离感迅速减弱,这些跨国技术基础设施网络的全球化让人们开始认为,原先传统的国家管理权威正日益转移到以国际组织为代表的全球权威。

总之,冷战后20年间,主流观点认为全球化是一股超强大的外部力量,不可阻挡地进入主权国家内部,国家概念已经过时。在这种认识基础上,国际政治被改名为全球政治,国际经济被全球经济取代,全球治理也应运而生。

然而,突如其来的新型疫情让世界对全球治理的有效性、实用性产生了高度怀疑。面对席卷而来的疫情,谁负责提供口罩、呼吸机、防护服?谁来为那些重症患者提供医疗服务?谁决定什么时候宣布紧急状态和各种限制措施?谁给因为疫情而失业的旅游、服务、航空等从业人员提供生活补助?答案是一目了然的,都是各国政府,而不是我们这些年耳熟能详的全球治理。疫情后,各国政府采取关闭边境或者限制出入境的政策,派遣包机从世界各地接回本国侨民的也是政府而不是国际组织。这些情况提醒我们国家和国籍的重要性,也让人们开始对全球治理的有效性和未来产生高度怀疑,甚至有人认为全球政治经济将回归碎片化的国家政治经济。

事实上,这种怀疑在2007-08年全球金融危机时候已经出现过。危机后,是国家为银行和金融机构注资,是国家采取大规模经济刺激政策救市,同样也是国家为那些脆弱人群提供社会基本保障。笔者认为,我们应该客观平衡地看待全球治理和主权国家之间的关系,认识到全球治理在应对危机时有能力不足的一面,但也要看到全球治理的积极作用和巨大潜力。

一方面,我们既要纠正过去的主权国家过时论,也要摒弃对全球治理的过度期待。正如我们在全球经济危机中看到的那样,美国政府对陷入困境的美国全球性银行和金融机构大量注资,它说明,即使是一直主张自由主义经济的美国,也采取了国家直接干预的办法来挽救经济。1997-98年东南亚金融危机的时候, IMF认定那是因为东南亚国家的经济不开放不自由,以及国家干预。但十年后欧美发生金融危机,西方国家政府却认为是全球经济体系出了问题,所以需要政府介入。这证明,任何地区和国家在全球化浪潮中都仍然需要国家层面的保护机制来钝化全球化这把“双刃剑”。

与此同时,我们也要看到,全球治理并非毫无用处的摆设或时髦的外交辞令。合理的期待和准确的定位,将使全球治理为国际合作指明方向,避免国家层面的过度保护损害经济和国家间关系。尽管此次疫情中各国政府为人们提供了终极保护,但世卫组织及时发布消息,确定疫情级别等措施,却为各国在信息不对称和混乱的情况下指明方向,避免了各国走向极端的各自为政。

国际组织作为跨国权威的基本代表,尽管很难给各国人民提供直接的物质帮助,但它对跨国共识形成、舆论引导、公共产品开发的指导作用和道义支持是不可或缺的。正如金融危机后成立的G20,尽管很多人批评这个松散的国际机制没有决策力,没有执行力,但是过去12年中各国领导人每年开会,同时配有大量各层级的会议磋商,为协调各国立场、交换信息、凝聚共识提供了宝贵的场所。同样此次疫情中,虽然对于世卫组织的对应能力有各种意见,但设想一下,如果没有这个组织的话,国际协调将会是什么样的乱局。问题不在于片面地否定这些国际机制,而是要认识到,在一个由独立主权国家组成、基本上属于分权的国际体系中,期待国际组织或机制成为世界政府是不切实际的。我们不能因为它们没能像各国政府那样有立法力量和执法能力就否定它们的作用。

后疫情时代的全球治理不会是人们曾经设想的有一个类似于世界政府的机构,有整齐划一的规则和强制执法能力,而是会探索如何使全球治理机制在与主权国家力量相互协调和兼容的情况下,发挥更大的议程设定、国际协调、资源调配、共识建构的引领作用。