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  • 张云 日本国立新潟大学副教授

美国可能暂时缺席多边合作

2020-08-27
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美国7月初正式通知联合国秘书长,它将于明年7月退出世卫组织。近年来,美国已退出多个国际组织和国际协定,如联合国教科文组织、全球气候变化巴黎协定、伊朗核问题框架协定等,甚至威胁有可能退出世贸组织(WTO)。

作为世界唯一超级大国以及曾经的全球多边合作旗手,美国的上述反多边主义言行令国际社会感到担忧。美国之所以如此自信,背后的根本逻辑在于它认为没有美国提供领导力,国际合作就无法进行。

笔者认为,国际秩序的重建没有美国参与是不可想象的。国际社会一方面需要同美国国内的多边主义支持者保持良性互动,为等待新政府回归多边主义展现出战略耐心,另一方面则要有备案,要准备面对一定时期内美国不愿参与多边主义。国际社会需要向美国证明,即使美国暂时缺席全球多边合作,国际秩序仍可运转。这不是反美,而是要最终把美国拉回多边主义轨道,稳定并且升级国际秩序。

首先,在全球化时代,任何国家持续拒绝多边主义的结果只能是自我孤立。与冷战时代不同,当今世界各国的联系已经从纵向朝着纵横交错的网络化方向演进。以WTO为例,2017年以来,美国拒绝任命WTO上诉委员会委员,致使该委员会在2019年12月出现委员少于三人而无法运转的情况。今年,WTO总干事在任期届满之前又突然辞职。鉴此,今年4月,欧盟与中国、加拿大等20多个国家开始对上诉委员会替代方案进行讨论。尽管WTO不完美,但其上诉机制类似于贸易领域的最高法院,如果长期不运转将出现国际贸易司法空白,这肯定不符合国际社会的利益。WTO原总干事拉米曾说,即使美国退出,有WTO也比没有要强。这似乎听上去极端,但也反映了国际社会的紧迫感和焦虑感。尽管这两年,一些双边自贸协定似乎在增加,例如2019年底签署的日美双边贸易协定,但该协定自由化水平较低,很难满足日本这类贸易大国的真正需求。而且日本也担心,如果这样的双边协定过多,将会损害其赖以生存的多边贸易体系的权威性。因此,全球横向联系的拓展和深化结果是,在国际贸易等问题上,各国会更倾向于以国家利益和全球经济秩序稳定为主线,共同探讨多边治理蓝图,而任何国家拒绝参与多边合作都难以持久。

第二,在全球化时代,拒绝多边主义会让本国在新领域标准设定方面失去话语权和制定权。例如,在以人工智能、5G等为代表的新领域中,华为等企业积极参与全球相关标准化制定,并扮演着重要角色。2019年5月,美国将华为加入被排斥的实体名单,这不仅意味着美国公司出口产品给华为违法,也让它们无法同华为进行设定全球行业标准的互动。由于这些新领域的标准制定存在需求刚性,排斥华为这样的核心企业,新标准的讨论就进行不下去。美国曾经是互联网全球标准的领导者,而且这种地位是在多边合作中实现的,如果美国企业不能参与新领域标准化讨论,那么美国损失的不仅仅是经济利益,还有软实力。

第三,在全球化时代,各国国际合作伙伴的多样化意味着不会出现因为一个国家或者几个国家拒绝多边主义就找不到伙伴的情况。例如,今年1-6月,东盟首次成为中国最大的贸易伙伴,欧盟第二,美国则成为第三。从很大程度上说,这是包括“一带一路”在内的地区多边主义深化发展,使本地区各国都有机会更加深度参与全球生产链和全球经济体系的结果。与此同时,尽管中美关系紧张,美国企业与中国的合作仍然在低调中坚实推进。据媒体报道,英特尔公司旗下的英特尔资本5月宣布对中国的半导体、电子和生物技术等三家企业投资,美国高通公司6月对三家中国通讯公司投资。这说明美国企业很清楚,如果观望等待,其他国家的企业就可能获得先机。

美国是战后全球多边主义的发起者、倡导者和实践者,联合国、WTO和IMF等都是在美国的创造性思维和全局性战略设计中实现的。在未来的国际秩序建设中,美国的作用不可或缺,但在实现这个国际社会共同目标的过程中,美国暂时缺席的多边合作可能会是一个阶段性现象。