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中美极地政策:地缘政治竞争的最后边疆

2019-04-03
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随着中美两国在贸易和基础设施投资方面的竞争加剧,极地政策这个最新的前沿常被忽视。考虑到极地丰富的自然资源和地缘战略的重要性,中美的北极竞争和南极合作将对这些地区未来的塑造起关键作用。美国和中国在加强海洋治理方面有共同利益,因为它们同样受海洋资源枯竭和海洋污染的影响。对美中两国来说,北冰洋和(围绕南极洲的)南大洋是都具有战略利益的资源密集区。

两极:北极与南极的竞争合作

这两个地区的地理生态特征不同,面临的管理挑战也不同。北极作为世界最小洋盆,一直受着全球变暖的巨大影响,全球变暖使北极资源的勘探开采出现起色。目前北极划分出了一个作为国际水域的中心区域,此外还有属于八个国家的不同专属经济区和沿岸水域。

在南极,南极洲的主权和资源是全球公域,由正式的条约管辖,这个特点促成了中美两国的合作。2015年,中国同意与美国在南极洲合作建立一个多边海洋保护区,这一环保措施最终于2016年成功。2017年12月,中国、韩国、日本、欧盟、冰岛与北极沿岸五国达成协议,共同在未来16年里暂停在北冰洋的公海海域捕鱼。

北极的合作远不尽如人意,因为有北极领土和没有北极领土的国家之间关系紧张。北极理事会是负责北极管理的主要机构,由八个有北极领土的国家组成。美国既有北极海岸线,也有自己的专属经济区,而中国两者都没有。但两国都有经济、军事和环境利益,随着航运和资源开采的增加,这种利益与日俱增。中国目前是北极理事会观察员,它希望发挥更大的作用。由于在南海的冲突不断加剧,同时担心中国进行领土和海上扩张,美国对中国扩大在北极理事会的影响力表示反对。但中国的决策者和专家否认北京在北极有这种地缘战略意图。

北极政策:规则少,玩家多

过去几年,中国扩大了极地治理战略的范围,于2018年1月发表首份《北极白皮书》,并加强了在南极的建设。近十年来,中国的决策者已经意识到这些地区作为物流枢纽和资源中心的重要性。不过中国对极地的兴趣远远超出了经济考量。中国政府的极地政策,特别是“冰上丝绸之路”,支持的是更宏大的政治战略,包括要充实中国塑造全球治理规范的能力。这些目标支持着中国的环保努力,也使它努力让自己表现为多边主义的捍卫者。

虽然中国的极地政策是为多种目的服务,但其经济潜力非同小可。据中国海洋大学发布的《北极蓝皮书:北极地区发展报告(2017)》,如果北极航线完全开通,中国每年可以节省533亿至1274亿美元的海运成本。这条航线还可以为中国提供安全稳定的能源,同时进一步加强中国东部沿海地区的经济优势地位。

分析人士指出,除了经济发展,中国还可以利用它的北极战略来影响全球治理标准。中国自然资源部海洋发展战略研究所的罗刚表示,中国必须推进深海和极地技术的研究与开发。为此,中国可以充分利用现有的北极机制来推动它的极地治理议程,这些机制包括国际海底管理局、北极理事会和《国家管辖范围以外海域生物多样性国际协定》。

奥巴马政府曾经奉行积极的极地战略,强调应对气候变化,加强美国在区域全球治理中的作用。特朗普政府保留了这些政策中的某些要素,但同时与其他内容保持距离。特朗普政府履行了对北极理事会的义务,但同时又重新考虑取消原油和天然气的开采许可禁令。这些变化说明,本届美国政府致力于维护美国在北极的存在,同时又回避环保承诺,因为这种承诺被认为损害了能源业的利益。2019年3月,特朗普政府宣布正在起草新的北极战略,主要是为了对抗中国在这一地区的影响力。

极地政策的地缘政治影响

中国积极主动的极地政策与中国其他旨在加强全球影响力的政策、特别是“一带一路”倡议相得益彰。计划中的“冰上丝绸之路”将形成一条重要的北极航道,促进贸易、文化交流和旅游业。清华大学教授吴大辉指出,“冰上丝绸之路”是“一带一路”倡议的重要组成部分,它对中国与俄罗斯的关系尤为重要。俄罗斯的Novatek PJSC等公司目前正寻求扩大北极地区的天然气生产和储存,以满足中国的需求,并降低运输成本。

中国的各路专家断言,世界需要中国在极地保持强大的存在,否则将面临风险。中国人民大学副校长、人大重阳执行理事刘元春,自然资源部司长张占海,《中国人民大学学报》编审、教授林坚,中国现代国际关系研究院副研究员张欣波等人指出,在南极的所有设施都可以被用于军事目的,包括情报拦截。这些中国专家认为,中国必须采取积极的极地政策,以维护全球稳定。而要做到这一点,中国就必须制定出国内国际极地战略,提高参与全球极地治理倡议的能力。

无论谁掌管美国,这种积极的立场都肯定与美国的议程相抵触,因为美国要么是寻求积极主动的极地政策(奥巴马时代),要么是对中国提升自身国际形象采取敌对立场(特朗普政府)。然而,考虑到北京正积极参与这场地区游戏,特别它与俄罗斯的关系,中国的议程很可能获得助力。