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  • 王付东 现代国际关系研究院助理研究员

特朗普对朝“强制外交”的优势和挑战

2018-08-28
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特朗普上台以来的对朝政策基调,一般归纳为2017年主推的“极限施压”和2018年来以无核化为主题的外交接触。两者看似矛盾,但实则是一体。前者是实现后者的手段,后者是前者的目的,其特征属于典型的“强制外交”(coercive diplomacy),即采用武力威胁或者使用有限的武力来迫使对象国停止或开始某些行为。

战后,美国依靠超级大国地位对其他国家采取过多次强制外交,国际学者对此的研究已相当深入。根据彼得·维戈·雅各布森等人的研究,多数成功的强制外交具备如下的四个条件:一是威胁使用武力或采取有限武力挫败对方的目标;二是为对方的服从设定期限;三是让对方相信,屈从于威逼后,不会再有更多的要求;四是对对方的顺从给予奖励。归纳起来,强制外交成功的关键就是既要有威胁的可信性,又要确保激励的可信度。

特朗普前两点做的非常不错,这是朝核问题出现转圜的重要原因。虽然有观点认为,外界对朝鲜的制裁和高压已经几十年,并没有让朝鲜弃核,因此极限施压也不能改变朝鲜的拥核立场。但这种观点忽视了 “极限施压”政策与此前的对朝鲜施压有质和量的差异。

首先,在经济制裁方面,特朗普政府推动的安理会多边制裁和美国的“次级制裁”,本质上是全面制裁,与此前的针对性制裁有着天壤之别。针对性制裁主要针对朝鲜涉及大规模杀伤性武器的部门、企业、物品和个人等,有利于避免损害普通民众和人道主义危机。但朝鲜特殊的体制很容易将这些制裁转嫁给普通民众,以致于在过去的针对性制裁期间,朝鲜的外贸和经济增长甚至保持着稳中有升的态势。全面制裁是对朝鲜进行全面的经济、贸易、金融封锁,这掐断了朝鲜与外界的大部分经济往来,其半年的效果比过去20年的制裁大得多。制裁实施以来,朝鲜的贸易逆差达到20多年来最高,近90%的出口受阻,石油等战略物资的进口也大幅锐减,2017年经济增长率为负3.5%(20年来最低)。

其次,加大对朝鲜动武的姿态展示和方案准备。根据相关研究,向对象国展示军事打击的可信性是强制外交能否成功的关键,对于制裁成败也具有重要意义。除1994年克林顿政府展示武力解决朝核问题的意愿让朝鲜惶恐外,此后的美国政府面对朝核威胁,主要是依靠增加军演规模和频次,加大在韩军事存在等防守性姿态。此举非但不能威慑朝鲜,反而可能让朝鲜判断美国会容忍朝鲜拥核。特朗普则反其道而行之,利用军事打击预案准备、极端言论和高级幕僚集体发声等姿态大肆炒作对朝动武选项,刻意升级半岛紧张情绪。特朗普在社交媒体上甚至表示将用“地球上前所未见的火与怒”惩戒朝鲜,引发全世界的担忧。任何一个理性的政权,面对地球上最强大霸主的军事威胁,都不可能置若罔闻。特朗普在军事行动上的不确定性看似疯狂,实则精明,使朝鲜切身感受到了军事行动的威胁。

其三,在外交上,美国推动国际社会孤立朝鲜,避免朝鲜利用各国矛盾各个击破,保障了极限施压的效果。2017年以来,在美国推动下,葡萄牙、约旦等国宣布与朝鲜断交,墨西哥、秘鲁、科威特、西班牙、意大利等国驱逐朝鲜驻当地大使,泰国和菲律宾等国采取了大幅缩减与朝鲜经贸交流的措施等。特朗普对中国、俄罗斯也采用贸易战和制裁等威胁,逼迫中、俄等加大了对朝高压。

因此,今年朝鲜在核问题上出现重大转向,与特朗普政府的强制外交有密切关系。特朗普政府和其日、韩盟友也都把朝鲜立场转变归功于特朗普的极限施压。但当前美朝之间的无核化谈判遇到瓶颈而迟滞不前,则与特朗普政府过于重视强制外交成功的前两个条件(威胁的可信性)、而忽视后两个条件(激励的可信性)有密切关系。正如“强制外交”的命名者、斯坦福大学教授亚历山大·乔治所指出的,强制外交包括“大棒”(强制)和“胡萝卜”(外交)两个部分,并且需要极高的操作技巧才能促其成功。

对于决策者来说,须知所有政策的效果都有其限度和边界,重要的是保持不同政策工具之间的平衡。如果特朗普政府执迷于极限施压的效果而不考虑给予朝鲜足够的激励(如弃核后的可信且长久的安全保障和机制、经济补偿等),那么朝鲜为何要冒政权安全的巨大风险弃核呢?一个理性的政权,在政权安全的根本威胁没有解决的情况下,如果遇到难以承受的高压,宁可选择“站着死”的风险,也不可能选择“跪着死”的风险,毕竟前者更有生的希望。

因此,当前的关键问题是,不仅朝鲜要有弃核的勇气和决心,美国也必须拿出大交易的魄力和决断,在朝鲜弃核后的制裁解除、安全保障、经济补偿和体制存续等问题上提出切实、具体、明确的机制性方案,而不是给朝鲜画饼充饥。如果没有这样的大手笔,那么特朗普的强制外交恐怕也难以避免虎头蛇尾的命运。