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中菲寻求油气勘探上的妥协

2018-03-28
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在改善双边关系的明显信号中,中国与菲律宾宣布双方初步同意要争取达成南海联合开发协议。不过这一建议在菲律宾仍存在很大争议,在当地安全机构人员、民间团体和众多知识分子看来,无论是基于菲律宾宪法还是2016年海牙仲裁裁决,与中国签订的任何资源共享协议都是非法的。

因此,双方面临的挑战是找到切合自身的合法妥协,以便在不损害各自主权主张的情况下安抚国内选民。而在这段时间内,中国只会获得额外的外交时间,同时每天改变着当地的即成事实。

寻求妥协

3月下旬与中国外长王毅在北京举行会晤时,菲律宾外长彼得·卡耶塔诺赞扬两国关系处在“黄金期”,声称“南海争端将不再阻挠双边关系的发展”,而是“成为两国友好合作的源泉”。会谈期间,双方同意在“适当的法律框架”基础上从事“海上石油和天然气勘探”。王毅则表示,双方正在探索“以审慎稳妥的方式推进海上油气勘探合作”。

去年,菲律宾总统罗德里戈·杜特尔特甚至提议对争议水域的珍贵矿产、能源和渔业资源“共享所有权”。这位菲律宾总统优先考虑对华双边关系的正常化,甚至不惜牺牲与美国的传统盟友关系。尽管如此,目前为止远不清楚菲中两国是打算根据《联合国海洋法公约》(第九部分)的规定达成联合开发协议,还是考虑其他更灵活的“建立信任措施(CBM)”。

这其中的风险很大。双方如果取得成功结果,则可能为中国与越南、马来西亚和文莱等其他声索国的海上及领土争端开创强有力的先例。但问题是迄今为止都还不曾有令人鼓舞的先例。2005年,菲律宾、中国和越南签署了联合海洋地震工作协议。根据这个细节尚未完全公开的协议,中国能源巨头中海油负责南海声索重叠区的地震探查,菲律宾国家石油公司负责解读数据,越南石油公司负责处理数据。

而早在此前三年,中国和越南已经谈判达成北部湾海上划界协议,它是联合开发协议的基础。双方希望利用该地区的成功经验,探索达成南海声索重叠区联合开发协议。在南海,河内和北京为争夺对西沙群岛的控制进行了长达数十年的争斗,如今西沙群岛完全由中国控制,而越南控制了数量最多的南沙群岛岛礁。

可是,北部湾协议和联合海洋地震工作协议要么被有关方面放弃而未能取得成果,要么陷入了争议。越南一直抱怨中国未能遵守2002年北部湾协议的规定,菲律宾民间社会组织则质疑联合海洋地震工作协议违宪。

尽管如此,菲律宾和中国至少可以有三种可能的安排,一些安排很可能引起政治反弹,并存在违反国内法理和国际法的风险,另一些安排则有可能为管控甚至解决南海争端提供基本框架。

妥协的菜单

第一而且最可行的选项,是菲律宾让一家中国公司作为分包商,与本国企业合作,在菲律宾专属经济区和中国主张的“九段线”以外勘探并开发能源资源。例如,在卡马哥-马兰帕亚(Camago-Malampaya)项目(38号服务合同)中,菲律宾与雪佛龙和壳牌公司就有这种安排。目前还有一个方案是菲律宾国家石油公司与中国能源巨头中海油合作,玉石能源公司(Jadestone Energy)也参与合作并持有少数股。预计该合资企业将承担巴拉望岛外的卡拉绵(Calamian)项目,该项目不在中国“九段线”之内。重要的是,中海油预计持有51%的多数股。根据菲律宾政府对菲律宾宪法的解释,对外资股权的限制仅适用于最终利润,而不适用于分包项目本身的所有权(因此壳牌-雪佛龙拥有卡马哥-马兰帕亚项目的多数股权)。

另一种建议安排是“建立信任措施”,其形式是在有争议岛礁特别是黄岩岛设立海洋生态保护区。这样,双方可以保护和规范该地区渔业资源的可持续利用,搁置主权争议,避免濒危区域出现生态灾难。

按照国际法,上述两项安排并不符合联合开发协议的严格定义。但两国的国内选民有可能接受,尤其是菲律宾。然而一份真正的菲律宾专属经济区或中国“九段线”以内的联合开发协议,有可能既违反要求缔约方承认菲律宾主权的菲律宾宪法,也违反2016年具有里程碑意义的仲裁裁决,该裁决认为声索双方之间不存在海洋权益主张的重叠。

菲律宾政界一些敢言人物,如最高法院临时首席法官安东尼奥·卡皮奥,把与中国的所有联合开发协议都视为违宪和违反海牙法庭裁决。他们担心,与中国达成的任何联合开发协议都可能最终让中国对整个南海的主权主张合法化,从而严重伤害其他东南亚国家,也就是反对“九段线”的越南和印度尼西亚。卡皮奥的观点在菲律宾防务部门的中国怀疑论者和更广的民间团体中相当有市场,他们一直批评杜特尔特对北京卑躬屈膝。所以,真正的联合开发协议对杜特尔特政府来说政治风险太大,可能引发对与中国持续和解的强烈反弹。

然而在地缘政治方面,仅仅是对联合开发协议进行讨论就能让中国获益。毕竟,只要讨论资源共享的安排,不论其内容是什么,北京都可有效预防菲律宾这类较小声索国的反弹,同时向广大周边地区展示一个更加和平的形象。