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保持优势与制衡:特朗普的对华战略

2018-03-20
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2016年9月,根据对中国意图和力量发展轨迹的评估,美国智库——战略与国际问题研究中心(CSIS)的扎克·库珀和杰克·道格拉斯归纳出美国应对中国的四种愿景。他们在堪培拉召开的“印太地区更广的海上安全与南海”会议上介绍了这些愿景。我有幸与会,并提交了一篇与他人合写的有关菲律宾对南海争端看法的论文。虽然坊间早有流传,但当时“印太”这个地理名词还很少被使用,而一年后由于特朗普总统提出他的“自由开放的印太”愿景,这一用语大为流行起来。

库珀和道格拉斯提出美国对华战略的四种愿景,即保持优势、制衡、协调、融合。保持优势是中国的力量发展轨迹被看好,但它的意图不被看好。在这一愿景下,中国的崛起会威胁美国和单极体系,而北京最终会将美国赶出亚太,建立起一种不自由的地区秩序。为防止这种情况发生,通过硬实力加以遏制是必要的。第二种愿景是制衡,中国的力量发展轨迹和意图都不被看好,中国不可能和平崛起,但维持美国优势地位的成本将大于收益。也就是说,美国仍然能够通过与盟友和伙伴的合作遏制中国。协调是一种思想流派,它看好中国的意图,但不看好它的力量发展轨迹。在这种观点下,美国与中国之间不会有关乎存在的竞争,力量转移期的冲突(“修昔底德陷阱”)是可以避免的。美国可以包容中国,它们之间的合作有助于解决全球性问题。最后一个美国战略版本是融合,中国的意图和力量发展轨迹均被看好,美国可以引导中国融入现有全球秩序,鼓励中国成为负责任的利益攸关方,并在这一体系内成长。随着特朗普政府进入执政第二年的初期,有关如何采取适当战略应对中国的辩论仍一如既往地活跃。

特朗普总统的角色、语言和行动都说明他与中国打交道时会更倾向于有制衡成分的保持优势。他提出庞大的军事预算,让军队将领围绕在自己身边,从而让人们担心军方日益影响外交政策等文职事务,担心军队政治化。他提名口头批评北京的南海“沙子长城”、被许多中国人视为鹰派的前太平洋司令哈里·哈里斯上将出任美国驻澳大利亚这个“四方”关键成员的大使。特朗普还提高在南海执行“航行自由行动”的频率,尽管尚需观察它是否属于反击中国过度的海上主张和将争议海域军事化这一更大战略的组成部分。美国海军“卡尔·文森”号访问了条约盟友菲律宾,并穿过南海驶向越南。这是一次旨在巩固安全同盟和伙伴关系的访问。然而,虽然穿军服人士的存在也许能为混乱的白宫注入纪律,但过于依赖具有某种背景的人提供建议会限制意见的多样性,而多样性对制定外交政策来说是至关重要的。

显而易见美国在展示硬实力,而国务院大量关键职位,包括美国驻条约盟友韩国的大使的空缺,拖了外交的后腿。经济方面,早期的威胁,比如把中国列为汇率操纵国、坚持解决双边贸易逆差、指责中国采取不公平贸易做法,都表明了一种鹰派立场。2017年的《国家安全战略报告》提出不再容忍经济侵略,要“抵御国家主导型经济体的威胁”,并与伙伴合作限制中国获取敏感技术。这份文件还确认政府有意保持美国的“世界超群经济行为者”地位。最近对钢铝征收高额关税的决定也许会触发世界上这两种进口金属的最大生产国中国,以及加拿大、墨西哥、韩国等同样对美国出口这些金属的伙伴和盟友的报复。特朗普有关贸易战可以轻而易举打赢的推文也许只会加剧局势的紧张。

当前美国战略中的制衡总是备受困扰,这主要是由于安全利益和避免其他同样重要的领域受损难以两全。虽然中国在其近海的过分主权要求和武断行为导致它与沿岸邻国关系紧张,但它也日渐成为许多区内国家的最大贸易伙伴和主要投资方。经济上相互依存的加深只会让关系更复杂。前奥巴马政府意识到,如果美国不制定区域贸易规则,那么中国就会力求补上。为此它开始着手建立再平衡政策的经济支柱——跨太平洋伙伴关系协定(TPP),然而特朗普上任第一天就退出TPP,撤回美国的领导权。如果无法有效抗衡中国支持的经济倡议,如“一带一路”、亚投行和区域全面经济伙伴关系,美国就难以组织起联盟来遏制中国崛起的破坏性倾向。

保持优势和制衡构成应对新兴对手的可行战略,但对两者的过于依赖不必要地限制了美国外交政策的可操作性,并带来严重危险。牺牲合作机会,过于强调关系中竞争的一面,所产生的反应会有影响深远的结果。保持优势这种以非黑即白的零和思维看待事物发展的倾向,只会为大国冲突预言的自我实现过程搭建起舞台。《国家安全战略报告》明确提到了这一点,声称“印太地区正出现自由与专制两种世界秩序观的地缘政治竞争”,而且“地区力量平衡的转变可能对全球产生影响,并威胁美国的利益”。这是份强有力的声明,但它没有捕捉到两国关系的全貌,并忽视了共同点,如反恐、气候变化和发展援助,而推动这些领域的合作不仅对两国,也对世界其他国家有益。

此外,中国对与美国互动(竞争或合作)所产生的挑战与机遇的反应,是驱动其意图和力量发展轨迹的关键变量。人们可以认为,中国支持的替代性区域安全安排,如上合组织、亚信会议以及亚洲新安全观提议,同样也是它对美国的中心辐射式联盟的回应,是要将美国排除或赶出该地区。而且,主张保持优势的人可能不会意识到,美国优势地位被侵蚀是美国外交政策和中国崛起双方面的结果。举例来说,退出TPP,对地区基础设施需求不予满足,威胁取消双边贸易协议,要求盟国增加防御开支,过分关注安全问题,这些都会降低美国地区领导地位的吸引力。认为共同的政治价值观和由来已久的结盟会让志同道合的印太伙伴更容易就如何最好地应对北京达成共识,那未免过于简单了。

总之,与过于依赖两种战略相比,灵活运用四种战略对美国最为有利。它将提供灵活性,扩大选择与工具的范围,从而不仅应对更重要的是塑造和影响美中关系。