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美中关系处在危机边缘

2017-09-22

今天,美中关系的走向比1979年两国关系正常化以来的任何时候都更加不确定。两国之间关系一向复杂,既有共同的目标和意愿,也有核心利益和价值观的巨大差异。历史上,除了国家元首之间的直接沟通,这些挑战还可以通过多种渠道来应对,包括两国政府各部门之间的定期互动,这种互动通常是由国际经验丰富的政策制定者来主持。而最近10年,中国崛起成为领先的全球经济强国,全球军事影响力与日俱增,这给双边互动带来了新的挑战。

不过,在特朗普政府领导下,朝鲜半岛紧张局势加剧给美中关系注入了更多不确定性。自从特朗普总统和习近平主席海湖庄园会晤以来,显而易见,美国政府的要旨是迫使中国遏制朝鲜核计划,平壤遂成为左右华盛顿对华政策的枢轴。无论中国是否愿意或者是否有能力发挥决定性作用去让朝鲜恢复冷静,把金正恩置于世界上最重要双边关系的中心都蕴含着极大风险,对未来美中关系而言也是如此。美中关系能安然渡过朝鲜核试验所带来的危机吗?如果这样,未来两国关系还会面临哪些重要考验?两国是否有成功应对这些考验的机会,并在日益充满挑战的时代找到维持建设性关系的办法?

期望与失望

在北京,对于唐纳德·特朗普当选美国总统,人们一度乐观多过焦虑。在近年围绕日益军事化的西太平洋中美紧张关系不断加剧之后,许多中国领导人希望,一个有交易头脑的“交易商总司令”被选进椭圆型办公室能给中美打开一扇双边互动新模式的大门。交易方法也许能为看上去愈加注定走向对抗的发展态势提供喘息之机。由于预期特朗普会在美国安全政策中优先考虑反恐,同时弱化美国外交政策中的人权议题,提升经济维度,最重要的或许是他长期怀疑冷战时代美国建立的联盟(特别是与日本),并敌视TPP,因此中国领导人会设想在一种平等的新型大国关系下,美国新领导人将迁就中方的利益。

虽然朝鲜2016年9月进行了核试验,但当时北京或华盛顿没有多少观察家预计到,阻止朝鲜的核计划实际上会占据特朗普政府的对华优先安排,主导总统的外交政策议程。平壤在特朗普上台后不久开始进行的一连串导弹试验,证明奥巴马总统离任前给特朗普的警告有先见之明。奥巴马警告说,朝鲜有可能成为美国要面对的最紧迫挑战。颇为讽刺的是,近20年前,特朗普就认定朝鲜的核计划会是一个主要威胁,并阐明了他针对朝鲜核武器化的首选应对措施。在2000年他的《我们该有的美国》(The America We Deserve)一书中,特朗普写道,作为总统,如果劝阻朝鲜发展核武器的谈判失败,他会毫不犹豫呼吁对朝鲜发起先发制人的打击。2016年作为总统候选人,特朗普批评对手希拉里·克林顿在担任国务卿期间未能有效制止朝鲜的核计划。他指出,中国是“约束”朝鲜的关键,并明确表示他相信中国对朝鲜的安全政策有巨大影响力,也因此,美中经济关系就是一个杠杆,依靠这个杠杆可以迫使平壤中止它的核计划。就像特朗普上任前不到一年时说过的:“我会给中国施加许多压力,因为在经济上我们力压中国一头……中国靠一次会面或一个电话就能解决(朝鲜)问题。”

在2017年4月的海湖庄园峰会上,中国国家主席习近平力求纠正特朗普对于中国向朝鲜施加影响的期望,并让这位东道主的注意力扩大到影响美中关系的广泛议题上。正如习近平所说,“我们有一千条理由把中美关系搞好,没有一条理由把中美关系搞坏”。在让习近平上了有关中朝关系的短短一课后,特朗普发的推特显示,他重新考虑了中国能在多大程度上影响朝鲜,“它并不是你所想象的那样”。然而,随着朝鲜的挑衅愈演愈烈,显然特朗普仍然认为,就算不止一个电话或一次会面,中国也还可以“做更多事情”。

事实上,就如中国自己的专家在文章中表明的,出于某些原因,中国从未打算对朝鲜采取特朗普希望强迫它采取的那些行动。北京从来没有认为,朝鲜政权倒台作为无核化的代价是可以被接受的。按照中方估算,一连串安全挑战会导致过高的风险——从有碍稳定的越过绵长中朝边界的难民潮,到“易失控的核武器”的危害,再到冲突范围的可能扩大。中国决策者以往支持那些旨在迫使朝鲜坐到谈判桌前的制裁,但却从未采纳过美国的观点,把制裁当作威迫他国改变行为的手段,尤其是当被裁制的国家认为其核心利益受到了威胁。中国自己曾被美国带头遏制,而历史经验让北京学到的就是,自力更生能如何成为一个民族的政治美德,国家如何能在自给自足经济条件下得以生存。对于朝鲜因何对经济惩罚所带来的痛苦麻木不仁,中国的政策制定者通常比美国人更能感受得到。最后,中国其实更喜欢一个对北京友好的与国际社会有“正常”经济往来的朝鲜(维持朝鲜的战略缓冲作用),而不是一个混乱不堪,或者统一在首尔政府下与美国保持紧密安全关系的朝鲜。

北京对朝鲜核计划的态度,以及中美对威胁的性质发生分歧的背后,是北京认为平壤的行为是出于恐惧,而非好战。中国领导人普遍相信朝鲜所说的发展核武器的理由,即意在阻止美国领导的以更换政权为目的的军事行动。(冷战高峰时期,金日成为威慑美国向莫斯科和北京寻求核武器,苏联提供过短暂帮助,但毛泽东从一开始就回绝了。)在北京看来,只有美朝改善关系,才能消除朝鲜的让它实施核武器计划的不安全感。

在2017年9月3日核试爆之后的电话交谈中,习近平对特朗普的回应与中国的长期看法是一致的。在回应特朗普试图让中方更坚定地对朝鲜无核化作出承诺时,习近平告诉这位美国总统,北京已经尽其一切可能建设性地对它的邻国施压。当然,这意味着北京为向朝鲜施压做了它能做的一切,同时又不伤及它维护朝鲜稳定的自身利益。虽然北京于2017年8月宣布禁止进口朝鲜的铁矿石、铁、铝和煤,但中国仍是它这个邻居的经济命脉。朝鲜9月份进行第六次核试验之后,北京投票支持了迄今为止对平壤最严厉的制裁,但它与俄罗斯联手,让这些制裁弱于华盛顿所寻求的全面禁止对朝鲜的国际石油出口。美国对中国承诺无核化的严肃性倍感沮丧,使中国在维系与美国的工作关系和保护其在朝鲜半岛的自身利益之间走铁丝的麻烦加大。例如,美国财政部长史蒂文·姆努钦就威胁说,如果中国未能全面执行联合国对朝鲜的制裁,就将限制中国进入美国的金融业。同样,美国驻联合国大使尼基·黑利驳回了北京“以冻结换冻结”的建议,认为它对美国与韩国的安全来说是一种“侮辱”。该建议呼吁朝鲜暂停核试验,作为交换美韩则暂停军事演习。

即使朝鲜危机得到解决,美中关系能在多大程度上承受美国对北京失望的后果也依然不明。就目前来说,标志习近平第二个五年任期开始和他的领导权得到巩固的“十九大”,以及特朗普总统今年11月的访华计划,都发挥着稳定中美关系的作用。不过,一旦这些不再成为中方缓和中美分歧的理由,摩擦就极有可能重新出现。中美现有热点问题依然与以往一样具有爆炸性,其中包括中国统一台湾的野心,以及东海和南海有关领土和海洋支配权的争议。也有人担心,特朗普总统的经济民族主义会把历来的双边合作领域变成另一个冲突之源。特朗普已经授权美国贸易代表办公室发起对中国贸易行为的调查,这是对中国采取潜在贸易报复行动的前奏。

形式服从功能

自从特朗普总统当选以来,中国的政策制定者们一直在努力适应他极不可预测的领导风格。到目前为止,习近平主席已经作好当唐纳德·特朗普打来电话就随时拿起话筒的准备。而他在其他国家领导人来电时并不总愿意如此,朴槿惠总统就遇到过——她曾寻求就朝鲜第四次核试验与习近平进行紧急磋商,但没能成功。历史证明,美中领导人之间良好的个人关系对解决双边危机至关重要。老布什总统曾经利用上世纪70年代早期供职美国驻北京联络处时与中国领导人培养起来的个人关系,减轻了天安门事件对美中关系的破坏。他的儿子在遭遇任内第一场两国危机期间(2001年4月EP-3撞机事件),避免了危机的升级,其原因是小布什总统同样看到高层关系对掌控局势的重要性,因为实地情况或许很难处理。

但就特朗普给习近平打私人电话来说,传统上用于危机管理的运作模式却在美中关系当中发挥着巨大作用。其他高级官员肯定在与中国同行接触,专业公务人员也继续落实着例行的双边交流和多年来建立起的项目,但对于双边关系却没有统一的战略构想。这反映出结构性缺位,即缺少一名受命于总统的与中方协调美中事务的内阁成员或其他高级官员。没有统一构想或协调机制,政府的政策协调就会不利,特朗普的政府要员就常在美国对华政策上各说各话,有时甚至互相矛盾。这让中方官员对美国官方对话者讲话权威性的信心大打折扣,也让北京花巨大精力,去分析这位总统不时脱节、即兴、矛盾的推特与公开声明。而且,特朗普乐于为公众提供快餐,这种做法的风险,就是一条不顾及中美利益的推文有可能引发中国民众情绪激动的抗议,而中国的领导层很难去平息。管理大国关系需要谨慎的战略方针,需要合理地协调双方的多重国内利益。目前美中关系当中所采取的这种特殊方式使两国关系面临被单一问题和危机劫持的危险,一如朝鲜半岛所展示的。

建设性的交易主义?

撰写本文时,美朝之间的危机将如何发展尚不确定。由于没有承诺要稳定局势,以作为遏制朝鲜继续发展核武器、开启漫长而不确定的无核化之旅的第一步,军事行动升级便是切实存在的危险。中国专家认为美国采取先发制人行动的可能性越来越大,并在为危机作准备。美国和中国必须协调双方对这一潜在事件的应变计划,同时,中国应该考虑对朝鲜的基本安全承担更大责任,以便加强朝鲜对其主权有所保障的信心。

同样重要的是,美中关系的性质有必要从危机管理转向托管模式(managed mode)。对美方来说,在白宫任命专人负责协调各部门对华政策是非常关键的第一步。但特朗普总统看来不会改变他的基本领导风格,而北京在“十九大”和特朗普今年访华结束后也将不再那么容忍这种风格。鉴于未来几个月有可能出现重要的机会窗口,两国是否有办法确定一个短期内能取得建设性成果的进程,防止两国关系成为国际不稳定的根源?

要实现更积极的双边互动,一个有望的方法就是接受特朗普自己的交易主义。这种方法意味着在特朗普访华之前,两国应专心为双边合作设定一系列重要目标,其中或许包括旨在应对国内挑战和共同关心的国际问题的实质性项目协议。经济方面,美国的基础设施发展和中国设想的“一带一路”计划是一个切入点。安全方面,联合缉毒、反恐、自然灾害应对演习或方案都可以成为宝贵的双边关系稳定器。最后,由于气候变化没能成为两国在全球一级进行政策合作的重要领域,两国需要确定一个既有全球性又有象征意义的合作领域,如在民用空间活动方面展开合作。即使两国政策制定者要应付分歧,要面对熟悉或意外危机的冲击,致力于做成一系列积极的交易也可以让两国关系出现积极的势头。