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杜特尔特和将军们对华意见分裂

2017-04-27

“感谢你爱我们,并帮助我们度过艰辛日子,”在今年早些时候中国给其东南亚邻国提供了慷慨援助后,菲律宾总统罗德里戈·杜特尔特如此说道,“我做出了正确的决定(和中国改善关系)。我(在)外交政策上孤掌难鸣,于是(去年10月)我去了中国并和习近平主席会谈。”

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考虑到大多数菲律宾人都对中国持负面看法,这些话属于相当有力的表态。自2016年中期意外当选以来,这位口气强硬的菲律宾总统发誓要开启菲律宾外交政策的新时代,寻求“独立”外交政策,“不再依附于美国”。

当华盛顿批评其人权纪录,尤其是杜特尔特对非法毒品的血腥镇压时,他以叫嚣和愤怒展现了特立独行的性格。他告诉超级大国“下地狱”去吧,威胁废除1951年菲美军事协定,甚至诅咒包括前总统巴拉克·奥巴马和当时驻马尼拉大使菲利普·戈德伯格在内的美国官员。

同时,他寻求与中国和俄罗斯建立更紧密关系。在北京,杜特尔特将中国视为国家发展的伙伴,是友好、兄弟般的国家,以及一个潜在的军事盟友。两国目前正在协商一份已经谈了数十年的军事协议。杜特尔特政府还寻求和俄罗斯建立更密切的防务合作,后者已提供了先进武器。杜特尔特甚至称俄罗斯总统普京为他“最喜爱的英雄”。

因此,菲律宾常被视为一个即将叛节投奔东方大国的美国盟友,而杜特尔特严密掌控着这一战略转向。但是,仔细观察就会发现,这位口气强硬的菲律宾领导人缺乏必要的权力来单方面重塑该国外交政策,他也并非真考虑完全切断和美国这个菲律宾长达一个世纪盟友的关系。

菲律宾的防务当权者——包括主要将军、防务官员、高级外交官和有影响力的知识分子——日趋抵制对菲律宾外交政策的重大调整。和杜特尔特不同,他们普遍对中国抱有怀疑和怨恨,同时把与美国的全方位安全合作视为是菲律宾在南海最好的保险政策。

因此,菲律宾的外交政策是争夺激烈的战场,务实主义者和鹰派人士围绕这个东南亚国家外部政策的灵魂展开斗争。这很大程度上解释了为何杜特尔特政府会发出大量互相矛盾的声明,在内部激烈争论的情况下该政府仍在试图制定连贯的外交政策。

转折点

在日本首相安倍晋三今年早些时候访问菲律宾并提供87亿美元投资计划后不久,中国派出商务部长钟山和副总理汪洋访问马尼拉。到访的中国官员向菲律宾提供了一份大规模投资计划,希望能赢得日益友好的杜特尔特政府全心全意的信任。

在杜特尔特看来,中国是菲律宾、包括他亟需现代化道路、铁路和桥梁的故乡棉兰老岛的基础设施建设重要伙伴。5月,杜特尔特将再次到访中国出席广受关注的“一带一路”峰会,预计他将和习近平主席会面,讨论升级双边经济关系的前景。

鉴于中国和菲律宾实力的严重不对称,杜特尔特认为,最佳做法是找到务实性的妥协方案,并主要聚焦在贸易和投资关系上。为了表达自己的善意,杜特尔特对中国作出了一系列重大让步,包括拒绝再提菲律宾在海牙法庭的里程碑式仲裁案,以及取消了和美国的主要军事演习,包括海上联合战备训练演习(CARAT)和美菲两栖登陆演习(PHIBLEX)。

杜特尔特还禁止美国使用菲律宾基地执行南海航行自由行动。不过,菲律宾总统和北京日渐亲密的关系给菲律宾防务官员发出了警报。在中国两位高级别官员到访菲律宾后不久,国防部长德尔芬·洛伦扎纳(前将军和驻华盛顿外交专员)公开指责中国在宾汉隆起(Benham Rise)进行可疑行动,这一区域属于菲律宾在西太平洋大陆架延伸的一部分。

他认为,中国在未获菲律宾许可前提下,可能已经进行了海洋科学研究,探查海床资源并为部署潜艇评估地形条件。而菲律宾对这一地区拥有专属管辖区和主权。有趣的是,洛伦扎纳的指责针对的是中国据称在2016年晚期而非最近数月的行动。

看似完全不明白宾汉隆起具体位置的杜特尔特试图淡化这一事件,他表示曾允许中国在该地区执行海洋科学研究。但他的国防和外交部长均对此加以否认。在公众哗然之下,这位菲律宾总统增加了海洋巡逻,考虑建立永久性设施,并建议将宾汉隆起改名为“菲律宾隆起”。

更弦改辙

数天后,当杜特尔特漫不经心地表示,菲律宾“无法阻止中国”在斯卡伯勒浅滩(黄岩岛)——马尼拉主张享有主权、距离菲律宾最近海岸仅100多海里的地物——上建造设施后,杜特尔特遭遇了更为有组织的反对。

主要法官和议员公开警告总统,不要发出任何可能损害菲律宾对该浅滩主权主张的言论,同时反对派议员提起了一项针对杜特尔特的弹劾,指责他放弃国家领土主张的行为有违菲律宾宪法。为了重塑他的爱国者形象,并打压不断升温的批评声音,杜特尔特改变做法,要求菲律宾武装力量占领并防卫菲律宾在争夺激烈的斯普拉特利群岛(南沙群岛)主张主权的地物。

这一指令让防卫官员感到满意,他们非常担忧中国在这一地区不断增加的飞机跑道和军事设施。出于其胆大妄为的个性,杜特尔特还承诺将亲自在中业岛插上菲律宾国旗,该岛有一条已有40年历史的跑道,一个拥有自己市长的较大菲律宾社群,以及一支军事部队。尽管他后来收回了这一承诺,但杜特尔特立刻派出其国防部长、幕僚长和其他将军访问这一争议岛屿,以宣示菲律宾主权。

菲律宾武装力量目前正在考虑扩建并翻新这一跑道,升级民用和军用设施,并将中业岛及其他该地区菲律宾控制的地物改造成旅游中心。通过这种方法,菲律宾人希望能追赶上那些近年来采取类似行动的其他声索国。毫无疑问,杜特尔特作为非常受欢迎、有决断力的领导仍是菲律宾外交政策的主要设计者。并且,他似乎决心在南海问题上和中国达成妥协方案。

不过,杜特尔特非常尊敬军队,并公开承认他无法完全忽视将军和防务官员们的意见,而他们中的很多人对中国怀有很深的不信任感,并且数十年来一直受益于美国的武器、训练、情报和后勤支持。这正是为何杜特尔特要花费大量时间取悦军队,后者近几十年来一直在菲律宾政治中扮演着决定性角色。此刻,非常清楚的一点是杜特尔特无法单独决定菲律宾的外交政策,特别是关于中国和南海的政策。