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美国在南海:以美国国际法对抗国际社会国际法

2016-05-27

5月10日,美国军舰第三次非法进入中国南沙群岛有关岛礁邻近海域。尽管事实上美国的“航行自由计划”已实施多年,且并非单独针对中国,但是,我们仍需要根据1982年《联合国海洋法公约》(以下称《公约》)审视美国“航行自由计划”的合法性,以了解其在建立以美国为主导的世界海洋法律秩序以及在实施“重返亚洲”战略中的作用和反映出来的真正意图。

为全面分析“航行自由计划”行动的合法性,有必要回顾一下该计划的历史背景。在《公约》通过之前,“航行自由计划”于1979年在卡特政府时期正式推出。根据美国国防部的情况介绍,“航行自由计划”旨在保护美国的国家利益,反对有关沿海国的过度海洋主张。美国的“航行自由计划”行动既包括外交沟通,也包括军事宣示。按照美国的说法,该计划对同盟的、友好的、中立的以及不友好的过度声索国一视同仁。事实上当然不会如此。

尽管美国声称是为了“根据国际法捍卫所有国家的权利和自由”,但“航行自由计划”行动的合法性在以下几个方面仍然存在严重问题。首先,“航行自由计划”违反了国际法关于和平解决争端的基本原则。《联合国宪章》第2条第三款以及《公约》第279条均规定所有国际争端都应通过和平方式解决。对于《公约》的解释和适用问题,各国持不同见解是一种正常情况。大多数国家会通过谈判、斡旋、磋商等和平方式解决争端,而美国是唯一一个无视自身国际义务、习惯性选择军事力量强行执法的国家。

其次,这种对抗性强的“航行自由计划”构成“滥用权利”的行为,既违反了《公约》第300条的规定,也违反了“滥用权利”作为国际法渊源的一般原则。航行自由并不代表毫无限制的绝对自由。根据公约,世界海洋划分为不同的管辖区域,不同区域适用不同的航行制度,比如适用于领海的无害通过制度、适用于国际航行海峡的过境通行制度、适用于群岛水域的群岛海道通过制度等等,这些航行制度下的权利和义务内容各不相同。基于美国自己而非国际社会公认的对这些航行制度的理解,美国在执行“航行自由计划”行动时经常无视其国际义务,滥用航行权利。

更为明显的是,美国“航行自由计划”行动违反了“和平目的”或者“和平利用”海洋的原则,该原则在公约序言、公约第301条以及有关海洋多种用途的诸多条款中均有提及。当美国军用舰机航行数千英里出现在沿海国家门口的领海附近以及专属经济海域,夜以继日地进行收集情报和炫耀武力时,很难让人认为此类威胁性行为是出于和平目的。就此而言,“航行自由计划”行动是对沿海国家主权安全的公然威胁。视情况的严重性而定,“航行自由计划”行动可能会同时违反《联合国宪章》第2条第四款关于禁止在国际关系中威胁或使用武力的基本原则。

从沿海国管辖权的角度来看,“航行自由计划”行动还违反了适用于不同管辖海域的沿海国国内法。以饱受争议的军舰行驶无害通过权为例,美国一贯主张,军舰同商船一样享有无害通过权是国际公认的一般国际法。事实上,这种典型的美国强权看法只为少数海洋强国支持,并没有获得国际社会的普遍认可。根据联合国法律事务厅海洋事务与海洋法司提供的数据库,至少有52个国家颁布的国内立法限制军舰无害通过权,方式包括要求预先通报、许可、批准或授权。这52个国家的数据本身就足以说明问题。行使无害通过权的“航行自由计划”行动明显违反了沿海国的国内法,这种违法行为不能仅仅因为美国自己对《公约》有不同理解而得到宽容。

美国“航行自由计划”行动也违反了《公约》多处提及的“适当顾及”的义务。特别是,公约在序言中强调“适当顾及所有国家的主权”,公约第68条要求在专属经济区内活动的海域使用国“适当顾及沿海国的权利和义务”。对于在专属经济区内开展的“航行自由计划”行动,执行任务的军用舰机应适当顾及沿海国的权利与义务,并遵守沿海国的法律法规,尤其是有关海洋科学研究以及海洋环境保护方面的法律。事实上,为保护美国专属经济区内的海洋哺乳动物免受先进的军事声纳设备的影响,美军的很多军事活动在其本国专属经济区内遭到禁止。美国将此类破坏环境的军事活动转移到其他沿海国家的专属经济区,这的确是一件很不光彩的事情。

有人可能会提出质疑,既然美国并非《公约》当事国,就不能以《公约》为标准来评价美国的“航行自由计划”行动。这一问题的答案可以在美国对《公约》的态度中轻而易举地找到。美国一直认为《公约》关于航行和飞越权的规定反映了国际习惯法。考虑到《公约》作为“一揽子”协议的性质,任何国家都不能只选择适用那些对自己有利的条款,认为其反映了国际习惯法,而摒弃那些对自身不利的条款,认为其没有反映国际习惯法。考虑到《公约》当事国的庞大数量以及统一的国家实践,可以说上文提及的许多国际义务已成为国际习惯法,因而对包括美国在内的非当事国同样具有约束力。

表面上看,美国的“航行自由计划”行动是为了满足其对世界海洋的私欲,它的唯一目的在于为其海空军部队提供最大的灵活性和机动性。实质上,通过强制执行美国眼中的国际法而无视国际公认的国际法,这类明显具有挑衅性质的行动表明美国意欲实施霸权扩张,从而建立一个凌驾于以《公约》为保证的世界海洋法律秩序之上的由美国主导的海洋法律秩序。而具体到美国在中国南海执行的“航行自由计划”行动,只不过是美国实施“重返亚洲”战略的工具而已。