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  • 张茉楠 中国国际经济交流中心美欧研究部副部长、研究员

拜登的“印太经济框架”并非自贸协定

2022-02-16
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美国商务部长雷蒙多近期表示,美国不会重返《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP),但计划于2022年初与印太地区国家就“印太经济框架”(IPEF)正式展开谈判,并强调将以一种超越传统贸易协定的方式加强同本地区盟友的关系。“印太经济框架”并非自由贸易协定框架,这一框架的性质与传统区域经济合作框架大不相同,它强调的不是开放、多边、平等互惠的自由贸易,而是建立由美国整合及主导的针对中国的同盟体系。

“印太经济框架”与美国现行的印太战略完全契合、互为补充,美国是想借此主导推进地区经济框架,补足“印太战略”缺乏经济支柱的短板。在拜登上任初期的亚太多轮会谈中,美国已经表露出搭建“印太经济框架”这一“新型区域经济框架”的战略意图。虽然目前拜登政府并未透露更多细节,但框架已经逐步明晰。综合各方信息来看,该框架将主要包括贸易便利化、数字经济与数字贸易、供应链弹性、出口管制、基础设施、劳工标准、脱碳化与清洁能源、税收和反腐败等政策议程。

首先,“印太经济框架”是基于所谓的“价值观同盟”,而非自由主义所希望的基于平等秩序的多边联盟。它是以美国利益为核心的新友邦经济联盟,无疑与真正的多边主义理念背道而驰。如果美国要让“印太经济框架”成为更有吸引力的经济框架,它就必须与其他参与国相互对等开放市场,给予他国优惠或利益,而不能“口惠而实不至”。

其次,拜登政府强调美国不会再参与以传统贸易协议为框架的贸易协定。当前,“印太经济框架”的最终结构仍是悬而未决的最大问题之一。根据美国国会公开的咨询报告,美国关注的核心议题主要包括:什么样的区域和多边贸易承诺最符合美国在该地区的经济和战略利益?该框架是以合作性质为主,还是在关键领域寻求具体和可执行的承诺?上述问题决定了“印太经济框架”的根本属性。在拜登政府的战略布局里,CPTPP已非最优选,加入CPTPP的利益,是以更低的关税和贸易壁垒打开亚洲市场,而其成本则是会丧失劳工组织、环保组织等力量的支持。因此,“印太经济框架”想改变过去依赖的多边机制,更加倚重双边渠道,通过“一国一策”的双边协商模式形成经济框架。若美国利用双边伙伴关系,或较小的多边伙伴关系来构建“印太经济框架”,无疑该框架更趋向于为解决专门问题而签署契约性文件,而非促进贸易投资一体化的自由贸易协定。

第三,作为美国“印太战略”框架下的重要经济支柱,“印太经济框架”是以“去中国化”为战略目标的经济联盟。随着中国在印太地区影响力逐步扩大,中美地缘竞争势必成为主导模式。从历史经验看,任何一次权力转移过程中,美国为确保技术优势不流失都会强化经济霸权与同盟体系。从“巴统组织”到“瓦森纳协议”,从“技术协同计划”到“五眼联盟”,再到如今的“印太经济框架”,都是如此。“印太经济框架”将在很大程度上呈现QUAD、AUKUS等地区战略与安全架构所彰显的封闭、对抗、排他属性,构筑一个以美国为主导的全球供应链架构将是“印太经济框架”的主要意图,对外经贸合作不会成为重中之重。

美国商务部长雷蒙多就多次提到,“印太经济框架”包含协调出口管制,以限制向中国出口“敏感产品”,并为人工智能与网络安全等制定技术标准和规则。由此可见,美国对于“印太经济框架”的构想,主要是围绕美国核心技术供应链的安全,以及美国对印太地区技术发展的控制权。

放眼世界,多边主义仍然是国际社会最大公约数,而排他性、对抗性的经济“小圈子”,与印太地区多数国家所坚守的开放、多边的自由主义立场是相悖的,这种所谓的合作注定无法成形。