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  • 韩立群 中国现代国际关系研究院研究员

如何看拜登的印太经济框架

2021-12-23

今年10月下旬,美国总统拜登在参加东亚峰会时提出要构建一个印太经济合作框架,围绕贸易便利化、产业链韧性、清洁能源、劳工标准等领域展开合作。随后,美国商务部长雷蒙多和贸易谈判代表戴琪在11月中下旬对东亚地区进行穿梭访问,与地区国家就此问题进行沟通,雷蒙多宣布美国最早将于2022年初启动更加正式的谈判程序。这一设想在地区国家中引发了各种猜测,但我们目前仍然缺少关于该构想的具体细节,尚不知该框架的目标、内容和运作方式。

自美国前总统特朗普宣布退出TPP以来,美国已经实质性缺席地区经济合作很久了。其间美方提出或推动的一些合作,都远不能与TPP那样的宏观设想相比,对地区经济合作的贡献很低,甚至带来了很多负面影响。奥巴马时期,美国在亚太地区推动TPP,在美欧之间推动TTIP,这些曾在全球掀起巨大波澜,对地区经济合作的模式和前景产生了明显影响,客观来说有一定积极意义。拜登是奥巴马时期的副总统,是TPP的直接参与者,他自己上台后提出构建印太经济框架,很容易让人联想到美国当年的系列举措。但仔细分析起来,所谓印太经济框架所受限制颇多,可能无法产生TPP那样的影响。

从拜登上台后的执政脉络看,他提此倡议的主要目的是解决政治问题,而不是真的为了促进地区经济合作,这就从根本上限制了印太经济框架的发展前景。拜登上台以来,在外交上采取了不少行动,主线是复原、回归,即恢复美国与盟友的关系,特别是与欧洲、亚太盟友的关系,回归多边机制,重塑美国的国际形象。在亚太地区,拜登提升印太四边对话,组建AUKUS,增加在菲律宾和韩国的驻军等等,这些政策总体上以政治和安全为主,经济合作相对薄弱。这令美国的地区盟友颇为不满,认为美国在经济上的支持不够,缺少实质性举措。美国国内也有类似担心,认为单纯采取军事与安全政策,还不能限制中国影响力的扩大,外交政策必须两条腿走路,既要搞安全,也要搞经济。为此,拜登必须补上经济这个薄弱环节,提高政策的平衡性。印太经济框架等设想就是在这样的背景下提出的。

回想上世纪90年代以来美国参与亚太经济合作的历程,从APEC到TPP的发展有一个非常清晰的脉络,就是要真正建立一个亚太自贸区(FTAAP),美国要在其中扮演主导角色,地区国家都可以参与,中国、日本、东盟等都为这个目标的实现积极努力。这个时期的地区经济合作非常热闹,东盟、10+1、10+3、东亚峰会,中日韩自贸区等等风生水起,之后还启动了RCEP谈判,这些行动的最终目标都是要实现一个真正跨地区的自贸机制,促进地区贸易和投资便利化,促进人员和资本往来,实现地区经济更为紧密的联系。但自从特朗普退出TPP并提出印太概念后,美国似乎就与传统的亚太经济合作轨道脱离了。这次拜登提出印太经济框架,显然也不是要回到原来的轨道上去。

首先是出发点不一样,印太经济框架服务政治和安全的色彩过于浓厚,其目的不是拉平差异、增进联系,而是将地区经济分割成不同的板块,搞小圈子,实现其所谓的脱钩。其次是层次不一样,如果说奥巴马时期的TPP要在规则、标准上规制中国,那也是在一个比较高的层次上做工作,有理想主义的成分,有建设性意义。而特朗普的印太合作构想从提出,就是在一个比较低的层次上开展活动,是消极和非建设性的。拜登接受特朗普的印太概念,主要看中的是它的安全意义,而非经济意义,这就从根本上决定了印太经济框架没有远大目标,只能是走一步看一步,地区国家参加这样的倡议,其积极作用值得怀疑。再次,亚太经济合作并没有因为美国的退出而停滞,相反还在继续向前开进。CPTPP已经生效接近三年,中国今年提出加入申请;RCEP成功完成谈判,2022年即将生效;中国-东盟自贸区升级版2019年10月生效,如今正在迈向3.0版。如果奥巴马时期提出加入TPP,还有与东亚自贸区合作相竞争的意味,那么今天拜登的倡议就完全变成了你搞你的、我搞我的。

基于此,印太经济框架只能是美国印太安全战略的一个配角。除非美国提出真正旨在推动地区经济合作的积极倡议,否则它很可能在相当长的一个时期内难以回到地区经济合作的轨道上来。现在的美国虽然在安全上存在感很强,但照此下去,在经济合作上它将越来越变成一个旁观者、跟随者甚至是破坏者。