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  • 张茉楠 中国国际经济交流中心美欧所首席研究员

中国能否以加入CPTPP为契机实现规则“突围”

2021-01-04
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大国博弈是规则之争,也是主导权之争。特别是在全球保护主义日益升级的时候,规则之争更成为前沿阵地。前不久,中国国家主席习近平在APEC视频峰会演讲时表示“将积极考虑加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)”,这意味中国将以更加主动的姿态,以规则变革为切入口,构建更具系统性、战略性、制度性的开放体系。然而,中国能否成功通过CPTPP实现规则“突围”还面临着非常大的考验。

当前,超大型自由贸易协定正引领全球新一轮经贸规则的重构,并呈现加速之势。“多哈回合”谈判陷入停滞以来,面对日益高涨的贸易保护主义,WTO无力塑造适应全球经济新变化的多边贸易规则,导致近年来区域主义盛行。自2008年国际金融危机爆发后,各种区域经济整合如雨后春笋般涌现,超大型自贸协定遂成为自贸协定发展的新特征,也成为全球各大经济体经贸政策的主轴。2018年以来,全面进步的跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)、日本-欧盟经济伙伴关系协定(EPA)、美墨加贸易协定(USMCA)等超大型自贸协定相继签署,这些协定具有全方位覆盖、多元化领域、高质量/高标准等特点,凸显了原产地规则、知识产权保护、服务业开放、数字贸易、环保劳动、竞争政策和国有企业等领域的变革趋势,对中国市场体系与规则体系形成了全新挑战。

无疑,积极考虑加入CPTPP显示出中国更大力度倒逼国内改革、全面扩大开放、实现规则“突围”的意志和决心。近年来一些超大型自贸协定打造所谓的“ABC 规则”(anyone but China),涉及非市场经济地位、竞争中立、产业补贴、市场/制度壁垒等问题,这些问题不仅是中国与发达国家规则冲突的焦点,也是中国与国际规则接轨和融入的重点。如果中国不能有效推动这些焦点问题的解决,就很可能被排除在规则体系之外,甚至陷入被规则“合围”的困境。

CPTPP被称为“面向21世纪的高标准贸易协定”,具有全球新一代贸易规则的典型特征,不仅包括经济因素,更包含了众多非经济因素,规则重心也转向一国经济社会政策、产业政策、投资政策、环境政策、监管框架等“边境内措施”。其内容涵盖了大量新议题,如服务贸易、知识产权协定、竞争中立、电子商务、政府采购、国有企业和指定垄断、中小企业、投资者-国家争端解决机制(ISDS)、透明度和反腐败等。从CPTPP谈判内容看,“边境内措施”内容超过“边境措施”,给中国目前的规则体系带来巨大挑战。

以竞争中立为例,目前澳大利亚、欧盟、经合组织、美国的定义基本是一致的,认为它意味着国有企业需按市场原则与民营、外资企业公平竞争,国有企业不受特殊优待。中国方面的“竞争中立”则强调不同所有制企业一律平等竞争,既不歧视民营、外资企业,也不歧视国有企业。不过从现实看,中国在政府财政补贴、政府信用支持、市场准入等方面距离竞争中立还有较大差距。

再以产业补贴为例。近年来中国不断加快改革进程,逐步消除市场扭曲和贸易扭曲,极大降低了政府补贴的幅度和范围。然而,不同程度的政府补贴依然存在,其中违反WTO规则的补贴有相当部分是由地方政府机构提供给出口商的。未来我国产业补贴政策的变革应重视WTO义务的履行,最大程度地降低与WTO规则冲突的风险。

从根本上看,中国加入CPTPP是大战略,也是大势所趋。以中欧全面投资协定为参照,中欧双方在市场准入透明度、补贴规则的透明性、解决强制技术转让的规则和可持续发展等方面均取得重要进展,展现了中国巨大的政治意愿。加入CPTPP也是如此。尽管短期内CPTPP中的某些条款未必能马上达标,但中国已将“更高水平开放型经济新体制基本形成”作为贯穿“十四五”规划的主要目标之一,这意味着它在不涉及制度红线的一些重点领域将加速推进重大改革,并取得制度性突破。