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世界贸易组织面临风险

2018-11-23
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随着今年4月白宫将美中贸易战升级,特朗普总统的贸易顾问彼得·纳瓦罗在CNN节目上被问及,美国是否计划退出世界贸易组织(WTO)。

纳瓦罗是有争议的美国新保守主义倡导者,因其抨击中国的著作和纪录片而闻名。他表示,“很多问题出在WTO,它有160多个国家,其中许多国家单纯只是不喜欢我们,所以我们在那里没有取得好的结果”。

当纳瓦罗被问到美国是否最终会离开WTO时,他避而不答,并称之为“一个挑衅性问题”。然而,这却是一个合理的问题。

历史性转变

毕竟,美国是WTO的主要设计者。这个有164个成员的国际组织成立于1995年,它取代了1948年创建的关税及贸易总协定(GATT)。如今,WTO负责监督全球贸易规则,并依照国际贸易法和国际惯例解决贸易争端。它覆盖着大约98%的全球贸易。

战后以来,连续数轮的贸易自由化推动了贸易的急剧扩张。所以在特朗普时代之前,WTO成员的平均最惠国适用关税从1994年的25%下降到了今天的不到10%。

与二战以后和冷战以后的美国政府不同的是,特朗普的贸易鹰派人士似乎相信WTO不会给美国经济增加“价值”。作为候选人,特朗普称WTO贸易协议是一场“灾难”,建议美国“重新谈判”或“退出”此类协议。作为总统,特朗普明确表示其政府更喜欢通过双边协议来利用美国的经济实力,而不喜欢依赖国际规则的多边协议。

虽然白宫的目标是当前所有与美国有贸易顺差的主要经济体,包括加拿大、墨西哥、德国、欧盟、日本和韩国,但它的主要努力还是要打破中国对华盛顿新管制贸易的反对。

通过冷战,华盛顿推动了以世界贸易、投资和移民为内容的全球经济一体化,目的是遏制苏联。冷战结束以后,强调美国在安全(布什的新保守派)和贸易(特朗普的贸易鹰派)领域内享有单极影响力的声音高涨,而强调现实主义外交和国际联盟重要性的声音被削弱。

WTO只不过是把美国视为“不公平”贸易“受害者”的人们的最新目标,当然它很有象征意义。这与历史形成了鲜明对比。

中国市场经济地位的失败预示了对WTO的诋毁

特朗普的贸易鹰派在2016年大选期间开始批评WTO。当时他们首先瞄准了中国,特朗普在爱荷华州宣称“中国不是市场经济”。而在此之前,前总统奥巴马、欧盟和日本拒绝给予中国市场经济地位(MES),即使中国2001年入世协议的关键条款已于2016年12月11日到期。事实上,那些批评特朗普决定的人当年所做出的决定,让特朗普受益匪浅。

市场经济地位失败的关键在于,WTO的西方成员国都希望提高对中国商品的关税。2001年12月11日中国加入WTO时,成员国可以把中国视为“非市场经济”被写进了协议当中。

中国的经济规模、政府干预和国有企业,使发达国家认为必须无视与中国国内价格的比较,而应该使用“推定价值”来获得中国经济的“真相”,这使它们得以用中国的低价无法反映市场实情为由,对中国商品征收高额反倾销税。

自从本世纪初以来,由于这些替代性数据,对价格数据过宽的自由裁量权和人为操纵被合法化,继而成为反倾销指控的依据。这意味着,这种关税要比正常的反倾销关税高出40%。大选期间,特朗普承诺对中国产品征收45%的关税,就是利用了这些数据。正是这种对历史的修改,为白宫竭力破坏战后国际贸易体系铺平道路。

在特朗普的白宫,不仅中国,所有新兴和发展中经济体都是潜在的针对目标。特朗普政府对新兴经济体要求按WTO规则给予发展中国家特殊待遇的批评就证明了这一点。

一个没有WTO的世界会怎样?

底线是,既然单极的“美国优先”原则容不下多极的WTO,那就必须做个了断。而第一步在特朗普时代之前就已经迈出。

出于所谓的对争端解决会侵犯美国主权的担心,白宫已经表示,美国有可能无视对其不利的WTO裁决。此外,从奥巴马政府开始,美国就一直在阻止WTO上诉机构新的任命。该负责上诉的机构由七名成员组成,随着更多法官任期届满,2019年12月之后上诉机构有可能达不到法定人数。这是白宫为实现战略目标而行使的策略。

这些措施官方都没有出来正式承认。不过,特朗普政府整体上的做法引发了人们对未来美国领导力和参与WTO事务,以及国会在美国贸易政策中所扮演角色的质疑。

虽然对“美国优先”原则的担忧已浮出水面,但许多国家仍在同美国签署双边协议。只要这种情况发生,特朗普政府就将继续分裂和支配它的盟国。有一种方法可以应对特朗普的挑战,但这需要主要发达国家和新兴经济体的团结与合作。

在民主党的有效反对缺位的情况下,特朗普总统持续不断为单方面退出WTO所做的努力——即使符合美国的法律——将摧毁美国的对外贸易,削弱WTO,为导致二战后WTO创建的可怕乱局打开方便之门。