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  • 西蒙·莱斯特 卡托研究所贸易政策研究中心副主任
  • 朱欢 卡托研究所贸易政策研究中心助理研究员

美中经济关系的未来:是伙伴还是对手?

2018-08-30
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现在看似乎已经久远,但其实是在奥巴马行将任满的时候,当时,美国和中国的官员非常努力地试图达成一项双边投资协定(BIT)。虽然不确定两国政府能否达成协议,也不确定美国国会能否批准,但无论如何,为了实现全球经济治理当中一个重要领域的共同愿景,两个重要的经济大国曾经携手合作。如果美国和中国能为国际经济法规与政策确立共识,那么全球经济必将受益。

到今天,中美两国就经济关系或经济治理确立共同愿景的希望已经渺茫。美国国内的言辞越来越激烈,两党在对华强硬方面有了明确的共识。特朗普总统也许在打头阵,而许多国会议员还在敦促他加快脚步。

在外国投资领域,由于担心中国获得关键技术,威胁美国在先进产业中的主导地位,双边投资协定已经被搁置。中国的几个重要投资项目被美国外国投资委员会否决,中国在美国的投资下降。最近国会通过立法,扩大了外国投资委员会对外来投资的审查范围,并额外限制对中国的技术出口。虽然中国近期在美投资减少,是因为外国投资委员会以外的原因,但对外国投资交易实行更严格的审查肯定会让情况恶化。更糟的是,此举有可能促使中国在本国市场上有样学样。已经有报道称,中国正在起草规则,把国家安全审查与上市公司的对外战略性投资联系在一起。无论对外资开放的趋势如何,原本商定的双边投资规则已经被逆转了。

经济关系的紧张在贸易政策领域尤为突出。美国和中国深陷愈演愈烈的贸易战,双方都在提高关税,都声称对方破坏了法律规则,哪一方似乎都不会让步。

眼睁睁看着关系恶化,人们难免感到无助。究竟怎样做才能使这两个大国放下架子,抱着善意尽力软化措辞,遏制贸易和投资限制的升级呢?

过去,我们曾呼吁中美达成一项全面的自由贸易协定,但如今这也许成了奢望。然而双方需要用某些方法,来摆脱当前的单边主义和限制政策。

两国去年夏天达成“百日行动计划”,彼此在若干行业稍稍开放了市场。如今再这么做或许有助于让一切重回正轨。朝正确方向迈出任何一小步都是有积极意义的。

更广泛地说,为扭转两国关系的下滑和由此产生的负面经济后果,美国和中国需要找到回归法治的办法,以此作为管控双边关系的工具。在当前美中关系背景下,WTO的多边法规太弱,而双边法规更是几近于无。这两种状况都需要改进。

WTO制度有助于维护国际贸易的基本规则和整体秩序。如果两个最大的国家摈弃这一制度,其他国家就有可能效仿。为防止这种情况发生,美国和中国都应该尊重自己的国际义务,把问题诉诸争端解决机制,而不是通过采取单方行动来对付违规行为。此外,在缺乏规则的领域,两国应当展示带头谈判新规则的意愿。在这方面,中国近年来惊人的经济增长意味着它足够富裕,可以接受更深入的贸易自由化承诺。

在双边范畴,美国和中国都应该认识到,受控于明确规则的良好关系会使双方受益。持续的关税战已经扰乱了贸易,给特定行业的企业和整体经济增加了大量成本。放弃关税战,就更好管控双边关系的规则达成一致(如投资协议、自由贸易协议或行业协议),其意义将是重大的。

除了改进法规,两国政府还必需承认境外其他大国的作用。良性竞争会提高生产力和效率,只要中国愿意全面履行其国际义务,美国就不应该过分担心在华经营的美国公司,或过分担心合法的技术转让。不仅仅是中国,整个世界都将受益于先进技术的充分利用与开发。对中国的工业化应当予以鼓励,而不是惧怕。与此同时,中国必须同意按规则竞争,某些做法显然是越界的(网络剽窃就是最好的例子之一)。人们越来越认为这是中国的欺骗行为,为改变这种看法,中国应当采取更多预防措施,让自己的行为符合国际规范。例如,“中国制造2025”计划的基本思想,似乎是鼓励在一些最终产品上使用国产部件。中国应该表明,其政府不会扮演指导销售和采购的角色,让市场因为这个计划而扭曲。同时,其他国家政府也应在必要的时候就这些措施到WTO投诉中国。

目前看来特朗普政府不愿调整它的政策,什么时候调整,将来会不会调整,现在都不清楚。8月份的中层官员会谈没有取得多大进展,下一次高层会晤时机可能是11月份的APEC和G20会议。能否在这些会议或其他场合达成解决方案,也许取决于贸易战让美国经济承受了多少痛苦。不幸的是,在新政府上台之前,也许什么都不会改变。

但中国也是中美关系的行为方,它可以主动提供新的条件。例如,可以对美国有关监管壁垒、补贴和行政环境不透明的投诉做出回应,并提出开放的建议(当然也要换取其他的东西,比如在反倾销过程中有更好的待遇,以及美方放宽出口管制)。

未来几年美中贸易关系会成为全球经济的核心,让它成为一种积极关系至关重要。我们处在一个相互角力的时期,眼下很难看出事态会如何发展。但如果两国领导人选择合作的话,两国政府仍然是有合作空间的。中美关系中总会存在竞争,对两个竞争中的经济大国来说这是自然而然的,但两国也有很多合作机会,偶尔的合作对两国关系和全球经济十分重要。正如我们所看到的,没有这种合作,两国关系可以很快地转向压制和报复。在酿成重大伤害之前,两国必须开始寻找合作机会,而不是彼此对抗。