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  • 何瑞安 布鲁金斯学会外交政策项目、约翰•桑顿中国中心、东亚政策研究中心研究员

特朗普需改进高风险低收益的对华贸易政策

2018-05-08
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像过去几十年一样,目前美中关系基础脆弱。来自太平洋两岸的种种因素汇聚到一起,把这种关系推到了危险关头。中国的重商主义经济政策首当其冲受到指责,同样受指责的,还有中国与日俱增的军事冒进、对国内异见人士的镇压、对美国合理贸易关切的不睬不理、试图影响美国国内政治言论,以及在双边关系中制造意识形态紧张。然而,特朗普政府并没有依照严肃的解决具体问题的战略行事,而是杂乱无章地进行本能对抗。这种方法不会让中国人对美国的关切有更多回应,却有可能伤及美国的企业和工人。

在华盛顿,由于不重视政策协调,美国政府各部门都把特朗普有关中国的言论理解为让它们凭自己的喜好行事。结果,在台湾、西藏、贸易、技术、执法和海事等问题上出现一连串近乎同步的行动,这让北京无法忍受。两国关系中这种先后次序的缺失,撕毁了美国想认真解决具体问题的伪装,反叫北京更加怀疑美国的努力不过是因为害怕自己衰落和中国崛起。

特别是对贸易问题,特朗普政府一直没有用统一连贯的说法定义具体的关注点,讲清明确的目标,阐明实现这些目标的战略。相反,特朗普总统执着于贸易逆差,他的财长大谈通过谈判与中国达成协议,他的贸易代表则反复强调中国需要改变经济模式。特朗普总统还不时以热情的口吻提到习近平,好像美国政府反对的那些中国政策被他抛在了脑后,这让美国贸易官员向中国施压的努力被削弱。

而且,由于进行关税威胁的同时又采取新的对台措施,特朗普政府淡化了对贸易的关注,使北京把注意力重新转向台湾。这些天在北京,贸易问题和台湾问题争相登上新闻头条,令试图让中国必须重视废除其产业政策的美国贸易鹰派错愕不已。

中国人对此既感到困惑,但又立场坚定。除了得出结论,认为特朗普对执政的实质内涵没有多大兴趣,或者他根本把控不住权力杠杆,北京许多人还认为,特朗普对持续推动中国改变经济模式缺乏信念。中国的主流观点是,特朗普是一个交易商,他寻求的是做成比前任更好的交易,或至少看上去更好的交易。不过,就在特朗普政府为挑战中国经济模式而忙于自我整理的时候,北京已经在做捍卫其经济体制的准备。

在国内,习近平主席已经开始让公众做迎战准备。他呼吁中国坚定立场,自力更生,减少对美国的依赖。中国政府媒体发出信号,表示国家主导部门将继续在中国经济中发挥中心作用,“中国制造2025”计划不会改变,国家支持的“一带一路”倡议将继续推进。习近平还借美中贸易紧张之机呼吁中国自主开发芯片、半导体,实现其他21世纪高科技产业投入的本土化。

那么,为什么美国和中国发生贸易冲突是很重要的事情?什么才是更好的出路呢?

这些决斗式措施的可能后果,是成为特朗普和习近平之间的政治耐痛能力测试。习近平迎接挑战的手段包括:实施有地域针对性的关税;利用监管压力挤压在华经营的美国公司;让市场走低从而使美国人个人退休账户里的钱越变越少;把美国描绘成单边主义唆使者,把中国描绘成全球贸易体系“有原则的守护者”;稀释美国对朝鲜无核化的压力。

由于掌握了政府和中国媒体的话语权,而且未来的表现不必接受全民投票,因此,习近平认为,他比面临11月中期选举和2020年竞选连任的特朗普更有优势。就算中国在经济消耗战中损失更大,但习近平相信中国的政治体制能让他比特朗普耐受更多痛苦。

从国内政治角度看,立场坚定使习近平受益,让他从共同抵御美国“搞垮中国”的企图中获得凝聚力。一旦被认为向特朗普的压力屈服,或坐视中国经济崩溃不管,他就会让自己陷入危险境地。

与此同时,特朗普对中国也有好牌可打。中国的进口水平比美国低,这让美国在关税升级中占据优势,因为北京会比华盛顿更早把牌出尽。华盛顿还有足够空间加强对入境和出境投资的筛选,有能力进一步卡紧中国经济现代化所需的关键出口品,从而放缓中国在价值链上攀升的速度。华盛顿还可以限制给包括STEM(科学、技术、工程、数学)领域在内的中国学生的签证,以阻止技术转移,尽管现实中中国学生完全可以转向英国、加拿大、澳大利亚以及其他国家的大学和实验室。

如果双方一心要搞逐底竞赛,那么不会有赢家,只有输家。这种恶性循环会导致两国经济脱钩,假以时日,世界两个最大经济体和贸易大国将分道扬镳。经济上的离异会让双方付出高昂代价,并在中国培养出民族主义过盛且敌视美国的一代人。美中经济上相互依存的终结,还会让华盛顿和北京的领导人届时失去控制事态升级的冷却剂。

由于这些因素,美国陷入了贸易困境。中国国家主导的经济模式有利于大型国企,使美国竞争对手处于劣势,并扭曲了全球工业。鉴于中国已经占据全球经济的中心位置,这种现状是无法继续被接受的。一份狭隘的让中国购买美国商品的协议,会暂时缩小贸易赤字,但那只是权宜之计。而华盛顿目前利用高分贝的单边威胁迫使中国让步的做法,基本没有取得有意义进展的希望。

美国一些市场参与者认为,风险还是有望得到控制的,因为特朗普惯常的做法是先威胁采取极端立场,然后再回到传统政策层面,而且,特朗普和习近平之间的个人交情会为两国关系设置一道底线。无视这些因素是错误的,但依赖它们也未免天真,尤其是,特朗普是在中国全国人大开会期间签署的台湾法案,北京许多人认为这是“打脸”习近平,所以习近平让特朗普过舒服日子的可能性已经大大降低了。

如果华盛顿对改变中国的经济和产业政策抱有认真的态度,它就必须关注这些方面的关系,重新确定对华政策的性价比。在具体问题上,华盛顿可以利用有针对性的制裁威胁,迫使中国人参与有时间限制的谈判,解决可以解决的问题。从更大范围看,美国可以召集其他国家和企业组成一个强大的合唱团,大家都向北京强调提出同样的具体优先事项,要求中国必须在哪些领域调整其做法。换句话说,特朗普可以把美中意志较量问题转化为由全世界来对付中国,从而为所有国家在21世纪全球经济中进行公平竞争创建公平的竞技场。

许多国家,不止是美国,都因为中国的不公平贸易行为而处于劣势。与其独自面对挑战,美国不如组队解决问题。相比寄希望于美中两国以牙还牙的关税不严重伤害美国工人,同时又改变中国的经济政策,这种做法将更加有效,代价也更小。