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美国国家安全保护主义让全球经济更不安全

2018-03-05
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美国商务部(图片来源:肯隆德)

在上月发表的报告中,美国商务部得出的结论是,钢铁和铝进口“威胁美国的国家安全”,同时它向总统提出了一系列补救措施建议。这些报告使根据1962年《贸易扩展法》第232条进行的两项调查达到了高潮。这是一项很少用到的法律,它授权总统采取贸易限制手段,对被认为威胁国家安全的事件作出回应。

对钢铁,商务部的报告建议实行中等级到高等级的限制性配额,关税幅度为24%至53%;对铝,报告也建议实行中等级到高等级的限制性配额,关税幅度为7.7%到23.6%。但这些想象中的限制性“疗法”将证明比疾病本身更糟。

根据商务部的报告,贸易限制将促使美国的生产商新建并使用更多国内产能,从而在对国防至关重要的材料方面减少美国对外国(可能是敌对国家)的供应依赖。奇怪的是,报告并未提及对钢铁和铝的限制给美国生产商带来的不利影响,而美国生产商需要购买这些最基本的生产资料,来生产被认为对国防至关重要的材料。贸易限制将削弱这些美国生产商,使它们面临外国竞争对手的竞争,这些外国竞争对手因为生产成本较低,可以为美国市场提供更低的价格。

当然,问题不只是这些。美国任何限制进口的决定如果是基于这样一种观点,即大量来自不同国家的廉价原材料会威胁国家的安全,那么这将大大降低门槛,招致WTO其他所有成员国以国家安全为由保护受宠的行业。

根据可以追溯到1947年关贸总协定建立时的WTO规则,成员国政府可以为保护国家安全而提高贸易壁垒,而且它们没有义务证明这样做的理由符合某些公认的国家安全或国家安全威胁定义。虽然关贸总协定的初始缔约方充分认识到贸易开放对经济增长目标和彼此表达善意的重要,但它们也同意,关注公民安全和保护本国公民是政府的首要义务。因此,关贸总协定第21条(即国家安全例外)被写入协议,而且人们期望如果没有最具说服力的理由,这一条永远不会被引用。到目前为止这些期望都实现了。

如果特朗普总统偏离常态,根据第232条对进口钢铁或铝实行限制,那么,倘若其他成员质疑美国违反WTO规则,可以假定,美国就会使用第21条所规定的特权。而多数国际贸易法学者认为,WTO争端解决机构几乎不可能判定美国政府认定的其国家安全受到威胁或损害的理由应当受到指责。当事实不清,或义务界定不明时,争端解决机构是好说话的,但在国家安全这种需要主观的风险评估和对模糊的灰色地带进行细致甄别的问题上,最大的尊重会占据上风。

受这些措施不利影响的贸易伙伴有可以援引关贸总协定第23条,声称它们根据协议应得的利益已经“无效或受损”,但这一方法过程漫长,结果不确定,这就有可能促使成员国以自己国家的安全为由阻止某些进口。北京当然会认为,它对外国半导体和其他技术的依赖是中国国家安全面临的威胁。特朗普对钢铁或铝的限制,有可能授权中国政府以保护国家安全为由大规模地骚扰、强迫技术转让、歧视外国公司。反过来,这又可能破坏美国对中国技术和知识产权政策发起“301调查”可能孵化出的任何解决方案。

同样,根据第232条实施的补救措施也可能让印度的保护主义政府以粮食安全为由对进口小麦和大米实行配额。布鲁塞尔可能会以信息安全的名义,严格限制数据流量以作出回应,并习难谷歌和亚马逊这样的美国公司。

最近,根据中国的反倾销和反补贴税法,北京对从美国进口的高粱发起调查。虽然WTO规则允许使用这样的法律,只要这些法律的制定与实施符合WTO规定,但人们普遍认为,对高粱的调查事实上是对美国日前根据保障条款决定对太阳能电池板组件征收关税的报复。美国大豆出口可能是下一个目标。由于中国是主要农产品进口国和许多美国商品的最大出口市场,中国的任何报复都可能让美国的农民和农业企业受到冲击。

另外,一些国家政府可能会选择绕过正式程序,直接报复美国的出口商。欧洲人可能把目标对准佛罗里达州的柑橘、肯塔基州的烟草、北卡罗来纳州的纺织品或威斯康星州的乳制品,以便在战略上反制美国对钢铁和铝的限制。

政府如何作出反应,以及贸易体系由此出现怎样的变化,将主要取决于美国补救措施的性质、持续时间和规模。限制越轻微,附带伤害就越小。但底线是,如果美国超越了为国家安全使贸易保护合理化的界线,那么,基于规则的贸易体系的耐久性就会经受前所未有的考验,而全球的经济安全前景难料。