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重新思考“一带一路”倡议

2018-01-26
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中国国家主席习近平于2017年5月15日在北京北部雁栖湖国际会议中心举行的“一带一路国际合作高峰论坛”最后一天的通报会上发表讲话。(路透社)

习近平主席的新时代中国特色社会主义思想如今已牢牢成为政府的行动指南。他写入宪法的思想使“一带一路”倡议作为“中国梦”的组成部分不断发展。

“一带一路”倡议是2013年9月习近平访问哈萨克斯坦时首次提出来的。若能按照计划实施,就有望缓解中国的“马六甲困境”。这个说法由中国前国家主席胡锦涛在2003年创造,指的是中国过度依赖印度尼西亚和马来西亚之间的马六甲海峡。

被标榜为当代丝绸之路的“一带一路”互通网络,将依靠庞大的港口、道路、管线及其他基础设施项目,连接中国与中亚、南亚、东南亚、非洲和西欧。根据保尔森研究所的数据,它将涵盖“65个国家,全球29%的GDP,世界60%的人口”。其目的是促进资源的有效配置,推动“市场深度融合”,提高区域合作水平,“共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构”。

这一事业的艰巨性当然也让人产生疑问。的确,有很多理由实施“一带一路”,虽然众多沿线国家迫切需要大规模的基建投资,但也有无数其他原因使中国认为冒险投资是值得的。

其他发挥作用的力量

一个原因就是中国的外汇储备可以多样化并获得更好的回报。目前中国坐拥约3万亿美元外汇储备,2013年首次推出“一带一路”倡议时,其年回报率还不到1%。中国希望基建投资能给它带来更高的利润。

另一个原因是舒解国内产能过剩,挽救无数的僵尸国企,尤其是在“金属、建筑和材料行业”。北京一直试图利用国家定向投资,降低东部富裕沿海城市与西部较贫穷内陆地区之间的高度不平等。这并不稀奇,在甘肃、宁夏、青海、西藏、新疆等西部地区,国企集中程度非常高,而私企渗透率较低。

另外同样重要的,还有维护本国的利益,这是中国整体周边外交战略的一部分,它与地区稳定和发展息息相关。也因此有人认为,由于这些基建项目更多是政治出于目的,而非真正的经济理由,所以这些项目极有可能无法获得预期回报。这种担忧不是没有道理的。

大而不倒?

举例来说,评级机构惠誉就对“中资银行比国际商业银行和多边贷款机构更能辨认盈利项目并进行风险管理”表示怀疑,毕竟后者有数十年的新兴市场基础设施融资经验。“说到底,中资银行并没有在国内特别是基建项目上使资源得到有效配置的历史记录”,因此它们不可能在海外有更大的成功。与此同时,各国的当地政界人士也乐于沾这些华而不实项目的光,从而使商业逻辑屈从于政治议程,加大这些无法盈利项目的风险。

惠誉还估计,这些欠了约9000亿美元外债的国家都有极高的违约风险。对于确定有“一带一路”项目的国家,惠誉目前给的信用评级通常是“B级到BBB级,属于投机级”。澳大利亚罗伊(Lowy)国际政策研究所的彼得·蔡表示,“有近2/3的'一带一路'沿线国家的主权信用评级都是低于投资级的”。

让这些项目风险加大的原因,是对预算的软约束。这种“软化”现象见于“混合型经济,在社会主义体制下非常明显”。这种体制下,国家对待经济组织和私人企业是家长式的。例如,中国国家开发银行和中国进出口银行主要是出于政治考量放贷,而“在债务可持续性方面不受明确的约束”。北京长江商学院的许成钢认为,“以如此前所未有的速度和规模放松软预算约束,将导致前所未有的后果”。因此他认为:“他们并不是解决产能过剩问题,而是让问题扩大到海外的项目上。”

斯里兰卡

这些项目充满金融风险,斯里兰卡就是典型的例子。在总统马欣达·拉贾帕克萨为期九年的专制统治期间,斯里兰卡逐渐远离亚洲开发银行、IMF、世界银行等传统融资机构,开始倒向中国。中国(得意地)在斯里兰卡投入大量资金,实际上成为了斯里兰卡的“最大投资者和贷款方,也是第二大贸易伙伴”。2009年,斯里兰卡政府与猛虎组织的战争结束后,西方国家因为担心战争罪和腐败指控,开始疏远拉贾帕克萨政权。

在2015年的大选中,迈特里帕拉·西里塞纳总统意外击败拉贾帕克萨,他的竞选承诺是把斯里兰卡从中国苛刻的债务条款中解救出来。但当时木已成舟。由于已经晋身中等收入国家,斯里兰卡没有资格再享受优惠贷款,只能获得由市场指导的商业贷款,这导致问题的恶化。

在“科伦坡港城”这样的项目暂停之后,西里塞纳-维克勒马辛哈联合政府试图重新谈判偿债条件,但他们被明确告知债务不会免除。“而如此你们不能还钱的话,”中国人告诉维克勒马辛哈总理,“我们就准备实行债转股。”

由于无力偿债(政府收入的95%以上都用来偿债),而且已经接近违约,科伦坡政府不得不改弦更张,接受用债务置换股权。中国支付11.2亿美元,获得一份为期99年的租赁协议,从而拥有汉班托塔港70%的股份,并控制了科伦坡港城的战略性地段。

对于抗议者和批评者,其深远的战略影响注定挥之不去。他们声称,这个岛国的主权差不多拱手让给了中国,就像当年香港之于大英帝国。无怪一些观察家把“一带一路”称为“一坑一路”,认为它是以其他方式,使习近平主席的实现“中国梦”成为重新恢复中央王国的朝贡体系。

有形国家的无形之手

政策制定者们不可误把斯里兰卡当作黑天鹅,他们应当注意到,该地区的许多国家正站在这种债务陷阱的边缘。中巴经济走廊、马来西亚森林城市、柬埔寨桑博尔大坝等基建项目,以及孟加拉国、尼泊尔、印度尼西亚、马尔代夫和埃塞俄比亚,肯尼亚、委内瑞拉等国家,都在巨大的经济、政治和环境风险面前不堪一击,因为它们太愿意接受来自中国的资金。

最近,巴基斯坦叫停了“一带一路”中巴经济走廊项目中重要的迪阿莫-巴沙大坝建设。按巴基斯坦水电发展署主席的话说,“中国的迪阿莫-巴沙大坝融资条件是不可行的,不符合我们的利益”。

“一带一路”计划受到的另一个类似打击,是尼泊尔最近以“违规”为由,取消了与中国葛洲坝集团25亿美元、1200兆的瓦布迪甘达基水电站合作项目,因为在选定葛洲坝集团公司的时候“没有启动竞标过程”,有违尼泊尔的公共采购法。瓦布迪甘达基水电站被中国认定为“一带一路”的组成部分。

这些动向说明,这些国家中的一些国家已经明白一个事实,那就是,对中国看似慷慨大度的行为必须加倍详查,以免不得不履行一份魔鬼契约。

表面上看,中国确实像IMF、世界银行等多边机构的替代选择,或者与亚洲开发银行一样,不干涉受援国内政,没有任何的附加条件。但实际上,正如斯里兰卡领教到的,由于有许多不成文的暗含附加条件,最终的结果就是要在主权和自治方面付出代价。

但中国却对形势有不同的看法。中国社会科学院的刘晓旭(音译)写道,“中国对斯里兰卡并没有战略幻想,这个国家在地理上与印度太过接近,无法抵御其强大的北方邻国的任何影响。中国也没有用蓄意或阴险的计划诱使斯里兰卡掉进债务陷阱。中国在经济上没那么天真,会在离自己几千英里以外的小岛上挥金如土,建造一个最大的泳池”。这清楚表明,有形治国之术的无形之手在发挥作用,其使命是以古老的朝贡体系为镜像,打造“太平洋”的新世界秩序。