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  • 张茉楠 中国国际经济交流中心研究员

美国税改的溢出效应和连锁反应不容忽视

2018-01-19
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富兰克林曾有一句名言,世上只有死亡和纳税是不可避免。可见,税收对于“万税之国”的美国意味着什么。税改作为美国新政府宏观政策的重中之重一直被视为特朗普施政的核心,特朗普也盛赞税改是“一代一遇”的历史性机遇,将创造“革命性的改变”。然而,作为一种竞争性策略,税改的溢出效应和连锁反应不容忽视。

作为2017年底全球经济的重磅事件,被视为“美国30年来最大规模减税”的美国税改会将会给美国经济、中美经济关系以及全球经济带来什么影响,引发全球高度关注。从美国此次税改的政策立场上讲,税改是特朗普政府在“美国优先”理念指引下重塑美国竞争力和领导力的核心举措。长期以来,高税负和复杂的税制成为影响美国企业竞争力和国内营商环境的重要制约因素,特朗普政府期待通过税制改革,为美国企业和国内营商环境“降成本”,并配合贸易保护、移民限制等政策,提升美国在国际竞争中的比较优势,引导全球产业、资本回流美国,短期内达到提高美国经济增速和国内就业的目的,中长期则实现美国全方位把控全球产业链和国际分工格局,兑现“让美国再次伟大”的竞选目标。

另外一个重要的宏观背景是,当前的美国税收制度已不适应全球征税系统发展。美国资本输出排名世界第一,但由于企业所得税率较高,加上又采用全球征税原则,因此一方面美国企业为逃避纳税而不将境外投资收益汇回美国,另一方面企业在避税天堂注册母公司,并设立大量离岸公司,这导致大量的就业机会输出,显然抑制了美国经济的发展。

此次税改方案除了对于资本利得的回流课征如10%的低税率以外,也拟放弃抵免法而采用免税法。美国国会税收联合委员会估算,截止2016年底,美国企业海外未汇回利润的存量额高达2.6万亿美元,约合当年美国GDP总量的14%。特朗普税改主要目的就是激励跨国公司海外利润的回归。

预计,税改或改变中美之间的成本比较优势。据联合国贸发会议的统计,中国目前累计利用外资1.3万亿美元。根据比例推算,美资大约在1300亿美元左右,高于美国经济分析局(BEA)估计的750亿美元。但是这些资金绝大多数已经形成固定资本投资。据计算,美国在华投资企业的资本收益率在10%以上。除了对美国企业海外留存利润征收一次性优惠税收将导致部分在华企业将利润汇回美国外,税改后将进一步缩小中美制造业成本之间的差距,推动部分制造业企业回流美国。

然而,也必须看到,随着中国经济发展和转型升级,居民消费和创新能力增强,使得以市场为导向和高科技行业内的美国企业仍有意加大对中国的直接投资,而税改对这部分投资的影响相对较小。在中国劳动力成本上升,经济增长转向创新驱动为主的大趋势下,以劳动力成本为导向的加工制造业将逐步向境外转移,而对以市场导向和创新导向为主的外资吸引力将提升。因此,美国税改并不会改变中国在吸收外资方面出现结构变化的大趋势,以消费、服务业和研发为主的美国企业对华投资仍将保持一定速度的增长。

从国际视角观察,适度的税收竞争具有正向效应,有利于减轻各国企业税负,促进东道国吸引更多的外来资金和技术,弥补资金缺口,增强技术创新能力,进而扩大税基。但税收过度竞争所引发的全球连锁反应,给其他国家带来一定竞争性压力。英国计划将目前20%的税率进一步下调至G20的最低水平(15%),免除外国在英的企业红利税以吸引投资;法国总统马克龙承诺任期减税200亿欧元;澳大利亚2017年6月宣布减少中小企业税负,与美英法保持步调一致。因此,特朗普减税政策落实以后,将可能引领新一轮全球减税浪潮,加剧全球税收竞争。

另一方面,也有人担心美国税改或有悖“税收公平”原则。当前,两院议案均推出了针对美国企业对境外关联方支付大额费用、侵蚀美国税基的解决方案。众议院议案规定,美国企业向境外关联方支付某些未扣缴预提所得税的款项时需要缴纳20%的特别消费税。参议院议案则规定,如果美国企业对境外关联方支付的行为属于“税基侵蚀”,则须征收10%的税基侵蚀与反滥用税。对与美国关联方有贸易、服务、知识产权交易的中国企业来说,该议案可能导致其从美国关联企业取得的部分款项被征税,这有悖于国际税收公平原则。