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美中贸易阴云中的一线希望

2017-12-15
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2017年11月底,特朗普政府针对从中国进口的普通合金铝板“自行”发起了反倾销和反补贴调查。传统媒体、社交媒体和中国政府的反应似乎暗示着这些调查极具挑衅意味,会把华盛顿和北京进一步推向爆发贸易战的边缘。

然而,对于这些调查还存在另一种不那么悲观的解读。那就是,通过自行发起这些所谓的不公平贸易调查,特朗普政府或许传递着这样一种讯息,即美国政府意图退出考虑欠周的、更为棘手的贸易调查(其根据是《1962年贸易扩展法》第232条规定),这些“232调查”旨在认定美国对进口铝制产品的依赖是否对国家安全造成威胁。对于那些想要缓解美中经贸关系紧张态势、帮助全球贸易体系免于毁灭性打击的人来说,这将是一个颇受欢迎的焦点转移。

毫无疑问的是,反倾销和反补贴调查的相关法律存在很多问题,既有理论层面上的,也有实际操作层面上的。“双反调查”程序倾向于优待国内厂商,在判处外国厂商支付巨额罚款的同时,也给供应链上的无辜供应商带来不成比例的连带损害。

然而,“双反调查”虽然给外交制造摩擦并给商业带来损害,对于在贸易体系中运作的各国政府来说,这些调查并不陌生。事实上,这些措施经常被解释成用来转移呼吁采取更严厉贸易保护主义措施政治压力的权宜之计。此外,WTO也明确规定,允许政府采取这些措施来应对那些被视为“不公平”的贸易行为。虽然WTO希望各国政府不要频繁动用这些手段,但自1995年WTO成立以来,各国政府已经实施了3500多次“双反调查”措施。

在美国“双反调查”相关法律下启动贸易保护措施,从法律上来说是自动程序。若想启动调查程序,国内产业可以通过律师向美国商务部和美国国际贸易委员会提起申诉,并提供满足特定法律门槛的证据,从而获得救助。若想实施反倾销税,国内产业必须证明自身受到了来自以低于公平价格进口产品的实质性伤害或威胁。若想实施反补贴税,该产业必须证明接受外国政府补贴的进口产品正在对其造成伤害或威胁。

虽然特朗普政府与前任奥巴马政府和布什政府一样,喜欢援引这些案例来证明其在执行贸易措施时格外有效,但总统本人从未牵涉其中,他们对这些贸易案的具体细节也并不了解。因此,实施“双反调查”不应被视为现任总统贸易政策的反映,因为是由产业自行决定是否、何时以及如何寻求启动调查措施。

这也是为何此次针对铝制产品的调查引发了一些人的震惊。因为这是32年以来美国政府首次代表一个国内行业自行发起调查。与被动地执行法条不同,特朗普政府主动支持铝箔生产行业发起“双反调查,这一行为或许会为本届政府在特定选区内赢得一些政治加分。

但这并不意味着本次调查一定会对中国铝产品出口商造成巨大伤害。从程序上来看,“双反调查”由行业发起还是由政府发起并无太大区别。商务部执行合规处(Enforcement and Compliance Division)——其任务是“通过实施美国反倾销税(AD)和反补贴税(CVD)贸易法,保护并推动美国产业的竞争优势免受不公平贸易的侵害”——的分析师们当然不需要自我驱动来激励他们在“双反调查”中认定其他国家存在大规模的倾销和补贴行为。商务部早已开始“实施'双反调查'及行政复核,来决定进口产品是否正在以低于公平价格售卖或受益于不公平补贴”,同时“为美国产业提供如何向美国政府提出调查申请并寻求救助以免受有害、不公平进口产品危害的咨询”。

无论是否为自行发起,美国商务部都在“双反调查”中充当法官、陪审团和执行者的角色,而作为准司法机构的美国国际贸易委员会的政治色彩较轻,其主要职责是提供一定程度的约束力,如果该委员会认定某国内产业并未受到进口产品的实质性危害,它可以阻止调查措施生效。

那么,好消息究竟在哪里?那就是自行发起“双反调查”提供了另外一种选择,其结果要远远好过美国以危害国家安全的名义对进口铝制品实施禁令。今年早些时候,特朗普总统宣布对外国进口的铝制产品是否损害美国国家安全展开调查。如果调查结果显示,美国对外国进口铝制产品的依赖的确对国家安全造成了威胁,这将带来更易失控的结果。美国援引国家安全来证明自身贸易保护主义措施合理性的做法极具挑衅性,将给美中关系及全球贸易体系带来负面影响。

自1947年关税贸易总协定创立以来,各国政府都承认,贸易自由化对达成创建并维持经济增长与和平关系目标的重要性。然而,大多数政府——当时如此,现在也是如此——依然不愿彻底放弃贸易保护主义措施。因此,WTO条款允许各国政府稍微偏离轨道,可以在特定的情况下提高关税,这些情况包括“不公平”贸易手段,出其不意的进口产品激增,公共健康或安全隐患以及危害国家安全等。

被称为“国家安全豁免”的关贸总协定第21条规定,总协定成员可以为了维护国家安全而对贸易伙伴采取贸易限制措施,各国无需证明这些措施符合国家安全或国家安全威胁的相关通行定义。这一漏洞没被滥用的最关键原因就是,各成员承认政府在考虑是否以国家安全名义设立贸易壁垒时应当审慎行事而非滥用政治权益之计。

由于大量外国生产的铝制产品令国家安全受到威胁,因此我们需要启动紧急法案来对此进行限制。这种理论实在是可笑至极。但如果美国的确实施了“双反”关税,随后中国或其他政府正式向WTO提起申诉,而WTO争端解决机制不得不尊重美国的这一决定。如果演变成这种情况,就不那么可笑了。因为无论是争端解决机制还是WTO上诉机构都不能质疑一个成员国政府如何界定何谓对自身国家安全造成威胁。相应地,其他政府很可能有样学样,也以保护国家安全的名义实施贸易保护主义措施。如果这样,全球贸易体系将很快分崩离析。

值得注意的是,美国当下正在针对中国强行进行技术转让及其他一些知识产权侵害行为发起“301调查”,该调查的根据是《1974年贸易法》第301条,其结果很可能是两败俱伤。不难想象,中国也可能以维护国家安全的名义来证明其在技术转让上的一些激进做法合情合理,尤其是如果当美国在限制中国铝制产品上先发制人的话。谁知道接下来又会发生什么呢?

与其悲叹美国针对中国进口的铝产品自行发起“双反调查”,不如认为这些调查其实为我们提供了一个逃生路线,帮助我们逃离一场围绕国家安全与贸易而爆发的更为危险的对峙。