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  • 张茉楠 中国国际经济交流中心研究员

特朗普新税改方案恐将加剧全球税收竞争

2017-10-23
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埃里克·泰勒/盖蒂图片社

近日,美国总统特朗普公布了酝酿已久的税改框架。税改框架的重点除了大幅降低企业所得税、简化税制之外,还鼓励美国公司将海外利润带回美国,这将对全球财富格局和资本流动产生重大影响,并加剧全球税收竞争。

在当前逆全球化抬头的背景下,促进要素和商品自由流动的各国税收激励却演变为一种新型的贸易保护主义的税收壁垒,吸引流动性资本的国际税收也转变为固化已有资本利益的国内税收。

事实上,2000年时,OECD各成员国企业所得税综合税率的平均值曾达到32.49%,德国、日本企业所得税综合税率分别高达52.03%和40.87%,美国在35个成员国中税率排名第七位,其余国家除智利、匈牙利及北欧部分国家低于30%外,其余基本处于30%-40%的范围内,所以从当时的水平相对来看,美国企业所得税税率并不高。然而过去十年来,全球范围内普遍经历了企业所得税减税浪潮。

根据世界银行测算结果,2005年以来,全球企业税率呈现明显的下降趋势,其中主要经济体和地区,如中国、日本、欧盟和亚太非高收入地区国家,企业税率都有不同幅度的下降。2016年以来很多国家都计划或酝酿将减税作为税制改革主题。除美国之外,2016年德国和日本的企业所得税率已分别降至30.18%和29.97%。2016年11月,英国首相特蕾莎• 梅提出将企业所得税税率从20%降至17%,目标是实现英国在G20 中最具有竞争力的低税率。2017年2月,印度公布最新年度财政预算,将年收入在25万-50万卢比人群的个人所得税税率从10% 下调至5% 等。

从中期看,大幅降低美国企业所得税率可能引发新一轮的国际税收竞争。根据IMF的研究,一旦美国企业所得税法定税率降至20%(这是OECD国家的平均值和中国的法定税率),世界各国企业所得税率将出现类似后里根时代的螺旋式下降,并带动个人所得税费的下降。这可能迫使各国多依赖增值税、环境资源税来增收,依靠房地产税来调节贫富差距。因此,国际税收竞争很可能成为新趋势,并带来重大影响。

首先,侵蚀各国税基,影响到国家税收的主权。如果各国都参与到减税竞争而不受约束,那么流动性强的经济活动将会从各国税基中消失,就会使世界性税基被侵蚀,进而造成全球性财政功能的弱化,致使各国公共需求难以满足,最终弱化国家税收主权,甚至丧失这一主权。

其次,破坏税收中立性,扭曲国际资源的地域流向。在全球化背景下,各国税制均存在“外溢”影响。当一国从国内利益出发,利用税收优惠措施诱导经济活动,在一定程度上影响或者误导投资人的选择,这就使资源很可能从最能得到有效使用的地区流向使用率不高但税收有优惠的地方,从而扭曲了国际资源的地理流向,破坏税收中性原则。

第三,扭曲税收负担,引发新的不公平,并进一步加剧竞争。为了吸引流动性强的生产要素(如资本)进入本国,各国竞相降低了对这些要素的征税税率,但为了维持总体税收收入的相对稳定,各国政府就转而对流动性弱的生产要素(如劳动、消费等)课以重税。这种税收负担的转移,直接导致了就业岗位的减少和消费能力的降低,以及人力资源的跨国流动。

从国际视角观察,适度的税收竞争具有正向效应,有利于通过减轻各国企业税负,促进东道国吸引更多的外来资金和技术,弥补资金缺口,增强技术创新能力,进而扩大税基。适度的税收竞争促进了税收中性原则的实现,减少市场在资源配置中的扭曲,避免额外的经济效率损失,对于促进经济增长有积极意义。国际间的税收竞争有利于使各国企业受益于减负政策,实体经济在低税负中获得发展生机。合理的税收竞争对于各国是多赢的博弈。但是如果国际税收竞争陷入过度化,必然产生负面效应。过度税收竞争可能会减少各国政府财政收入,使负债率较高的国家进一步陷入财政困境,导致政府可支配财力不足,引发政府财政赤字危机。

特朗普新税改方案对中国也将带来新的挑战。特朗普税改方案会吸引更多美国资本回流,因为它鼓励美国企业将资本回流国内用于偿还公司债务、投资新技术研发、支付股东红利以及进行收购等。目前我国也在实施减税降费政策,但由于中美两国的税制结构、税收规模、税收制度等现实国情因素不同,所以并不适合展开税收竞争。如果特朗普将企业税降至20%,将接近发达国家最低税率水平,对吸引外来投资的吸引力上升,加上特朗普对制造业回流的诉求,包括中国在内的其他国家企业会加大对美投资力度。因此,加快中国税收体制改革、提升企业国际竞争力的市场化改革应尽快被提上议事日程。