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特朗普“美国优先”即将引发贸易摩擦

2017-08-02
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随着特朗普政府的首次美中全面经济对话在华盛顿收场,它最后只达成了三个“No”:取消新闻发布会,没有联合声明,没有关于彼此市场准入的新公告。

简单的情形就是,全面经济对话为美中贸易的重大冲突铺平了道路。不过,尽管政治措辞强硬,但至少经济现实并不支持这种观点。

更微妙的场景是,特朗普政府因贸易逆差下降缓慢(也许还有朝鲜地缘政治问题)打算让中美经济对话难堪,但它同时又希望对话为即将到来的北美自由贸易区(NAFTA)谈判和贸易审议投石问路,发挥“示范效应”。

从贸易实用主义到摩擦

事实上,全面经济对话的阴影不久之前已经浮现。4月初“习特会”之后,美中宣布了一个百日行动计划,以缓解两国紧张的贸易关系。但仅仅两个星期过后,特朗普就签署总统备忘录,指示商务部长罗斯根据1962年《贸易拓展法案》调查钢铁进口对国家安全的影响。

特朗普访法归来后,继续给事件加温。“他们倾销钢铁,破坏我们的钢铁业,”全面经济对话举行的当晚他说。“他们搞了几十年,我正在制止它。有两个办法:配额和关税。也许我都会用到。”

尽管中国驻美大使崔天凯警告说,美国令人不安的事态发展可能导致两国关系脱轨,美国商务部长威尔伯·罗斯仍火上浇油地表示,他将为特朗普提供各种基于国家安全理由限制钢铁进口的备选方案。

这些方案正是全面经济对话举行之前特朗普声明中提到过的,其中包括实行进口配额,对进口产品征收关税,或通过谈判达成更具限制性的贸易协定。

重要的是必须知道,钢铁莫名其妙地成为国家安全威胁,这不仅是中美双边问题,而是一个多边挑战。

钢铁成为国家安全威胁

由于钢铁突然变成“国家安全”问题,美国国防部长詹姆斯·马蒂斯被卷入这场危机。到6月中,欧洲北约国家的领导人也参与进来。他们发起非同寻常的游说运动,反对美国对进口钢铁可能实施的制裁。他们表示,这会使美国的盟友受到比中国更大的打击。结果是,忧心忡忡的德国、荷兰等北约领导人向马蒂斯而不是商务部长罗斯陈述情况,马蒂斯则向白宫转达他们的担心。

在白宫,这一问题重新激起贸易强硬派之间由来已久的分歧,这些人包括特朗普的贸易及产业政策负责人彼得·纳瓦罗,贸易代表罗伯特·莱特希泽,曾任美国钢铁巨头纽柯公司CEO、主张实行高关税的贸易顾问丹·迪米科,商业上更友善的前高盛公司高管、财政部长史蒂芬·努钦,以及力主克制的国家经济委员会主任加里·科恩。

华盛顿在欧洲的北约盟友对国家安全之说并不买账。所以,如果特朗普政府把语言变成行动,一些欧盟领导人将准备报复。

在北美,美国的NAFTA伙伴密切关注着这场崩溃。如果特朗普政府打算把钢铁当作国家安全威胁,加拿大和墨西哥十分清楚,它的真正焦点很快将是NAFTA,而不只是中国或德国。

中国目前钢产量约占全球的一半,但它在美国市场份额极低,只有不到2%。在美国,最大钢铁来源是华盛顿的NAFTA伙伴加拿大(市场份额接近17%)和墨西哥(近9%),以及东亚巨头韩国(12%)和日本(近7%),还有巴西、土耳其、俄罗斯、德国、台湾、越南,之后才是中国。

所以,如果特朗普横下一条心要对钢铁加税,那也是美国的NAFTA伙伴首当其冲。但如果特朗普打算把目标扩大到进口铝、半导体、纸张和家用电器,中国和其他主要对美出口国就会成为靶子。

何时采取何种行动

最近,在与参议院财政委员会成员举行的闭门会上,商务部长罗斯似乎力主打一场钢铁贸易战,但他在调查说明中并未给出时间框架。按规定,他有270天时间向特朗普提交报告,这意味着会在短期内任何时候,或者秋末以前。

目前,如果罗斯发现进口钢铁有可能损害美国的国家安全,特朗普就必须在3个月内决定是否同意罗斯的调查结果,同时决定应该采取什么样的行动。

但备受期待的NAFTA谈判会推进的更快。根据美国贸易代表莱特希泽最近宣布的谈判目标,美方的主要目的是减少贸易逆差。让自由贸易倡导者们感到痛心的是,美国贸易代表办公室的目标很少涉及争端解决机制、知识产权、原产地规则等争议性问题。让他们感到欣慰的是,贸易代表办公室的目标是建立在现有协议之上,其中包括WTO的措施,以及跨太平洋伙伴关系(TPP)的某些协议内容(特朗普上任第一天就把该协议废弃了)。

然而,NAFTA谈判很可能既漫长又充满火药味。更重要的是,无论对悬而未决的其他贸易审查(针对韩国),还是对欧洲(特别是德国)和亚洲(中国和日本)所谓的“逆差罪犯”,NAFTA的目标都可能成为范本。

计划中的钢铁进口关税,或许能说明白宫的绩效。大选期间,特朗普说要征收45%的关税。过去几个月里,他的团队提出把关税定在10%。但最近在白宫会见22位主要政府官员时,特朗普明确表示希望征收20%的关税,虽然其中差不多20个人表示反对。

如果这样的话,为什么特朗普要对抗多数人的意见呢?

时不我待

特朗普总统的关注点从来不是美国的中间派,而是靠选举团使他获胜的选区,以及他得到这些选区支持的竞选目标,尤其是要消灭贸易逆差的“美国优先”贸易政策。

时机尤为重要。过去几个月来,共和党人两次未能废除奥巴马医改法案,而特朗普政府的税改计划也在国会陷入僵局。

中期内,特别检察官穆勒的调查也许会破坏特朗普的政治前途。短期内,它会让所有有赖国会支持的改革复杂化。不过,调查不大可能束缚特朗普在贸易政策上的手脚,因为贸易政策可以通过行政权力实施。

这也许就是第一次中美经济对话期间,特朗普总统火上浇油的原因。他需要尽人皆知的短期胜利来安抚他的选民,来恢复政府的信誉,哪怕这意味着疏远美国长期的欧洲北约伙伴、北美的NAFTA伙伴、东亚伙伴韩国和日本,以及中国。