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  • 韩立群 中国现代国际关系研究院研究员

TPP谈判的下一步

2015-09-30

当前,各方对跨太平洋战略伙伴关系协定(TPP)的悲观情绪已达到2009年美国正式参加谈判以来的最高点。谈判若继续拖延下去,美国将失去对亚太局势进行再平衡的一根重要支柱。未来,奥巴马政府要么竭其所能推动TPP生效,要么参与由亚太其他国家设计的机制。奥巴马及其继任者必须作出建设性选择,否则美国不仅将损失经济利益,其政治地位也将受到撼动。

塑造于己有利的国际政治、金融和贸易秩序,是美国实力地位的保障。美国的对外影响力,同时体现在其对国际规则的设计、主导和持续的更新进程中。今年是二战胜利70周年,我们很难想象,70多年前联合国、国际货币基金组织(IMF)、世界银行及后来的关贸总协定(GATT)和世界贸易组织(WTO)等若未能顺利建立,今天的美国将如何领导世界。

当前的TPP、TTIP和TISA等大规模经贸谈判,与70多年前美国主导建立的国际政治、金融及贸易体系,具有同等重要的战略意义。这些谈判是美国构建新世界秩序的一部分,决定美国能否在21世纪继续保持国际领导地位的重要因素。在亚太地区,因为东亚经济地位迅速上升,这种作用更加明显。

TPP谈判的再次推迟,将明显延缓甚至毁掉美国在亚太地区维护自身实力地位的进程。比如,奥巴马政府若能按最初计划,在2014年底之前完成谈判,那么TPP将明显领先于中国提出的亚洲基础设施投资开发银行和“一带一路”倡议,也将领先东盟共同体和中韩、中澳自贸协定(FTA),成为亚太地区的标杆性经贸合作机制,吸引更多国家向美国靠拢。现在,亚投行和“一带一路”倡议相继启动,东盟共同体即将于2015年底宣布建成,更多FTA已生效,TPP的战略引领性作用被大幅削弱。

为此,奥巴马政府必须尽快推动解决阻碍谈判的技术性问题。否则,如果TPP在2016年或更晚时间完成谈判,该地区的其他经贸合作机制可能已经进入第二轮调整期,响应亚太自贸区(FTAAP)倡议的国家大幅增加,TPP的战略意义将被大打折扣。

首先,为避免TPP陷入“僵尸化”,奥巴马政府必须确保谈判的主要矛盾处在“技术轨道上”,即确保谈判聚焦于乳制品、汽车零部件和新药保护期等具体问题。在新一轮政治纷争,特别是美国国内各方关于TPP的辩论激烈升温之前,进一步放弃部分“白金标准”(美国加入谈判后,宣布将TPP打造成白金级别的贸易协定,谈判所依据的高级别标准被称作“白金标准”),加强双边和小多边谈判,推动TPP谈判中的中小成员尽快让步。

第二,奥巴马政府有必要提醒各方,跳出TPP看当前全球经贸秩序的重塑进程。事实上,当前全球大型谈判都遇到了问题,而TPP可能是众多谈判中进展最快的一个。与TPP性质类似的谈判,有亚太自贸区(FTAAP)、中日韩自贸区(CJKFTA)、区域全面经济伙伴关系(RCEP)、东盟经济共同体(AEC)、拉美太平洋联盟(PA)、南亚区域合作联盟(SAARC)等,这些谈判没有一个取得能与TPP相匹敌的成绩。在WTO多边模式不可行的时候,虽然各方都在积极尝试新的诸边谈判新模式,但实际上成效不彰。TPP作为其中的一项尝试,单纯从技术上看,并不需要着急。同时,阻碍夏威夷会议的主要是关税、原产地等传统问题,TPP所标榜的劳工和环保新标准反倒没有成为障碍。说明TPP谈判已经取得了重大实质性进展。

第三,当前各方主要担心TPP被迫卷入美国大选,国会难以按正常程序通过协议。这种观点可能部分夸大了大选和党派矛盾对重大战略决策的影响,在很多情况下这种争论仅是一种表演,并不具有决定性作用。此外,即便是大选期间,也存在国会正常运作的窗口期。TPP的窗口期可能出现在3月初,或从3月一致延续到5月。如果在今年10月之前各方能够达成协定文本,那么2016年TPP仍可能得到实施。

就中美关系而言,近年来,美国的对华政策一直在限制与融合之间摇摆。TPP提供了第三条道路,借助规则的力量,在维持中国增长的同时确保美国对华长期优势。因此,在美国国内,中国威胁论成为支持者推销TPP的主要卖点,当然也引起中国战略界的深刻担忧。

为解决中美关于TPP的矛盾,有观点认为可以推动中美相互加入对方推动的体系,美国加入RCEP和亚投行,中国加入TPP。这可能只是一种美好愿望。RCEP与TPP分别代表两种不同的理念和规则体系,前者聚焦于维护制造产业链,中心是商品贸易,后者范围广、标准高,主要反映发达经济体利益。中美相互加入,可能制造更多矛盾,导致双方都止步不前。同时,RCEP主要由东盟牵头,并非是由中国主导的机制。

另外一种观点认为应该推动中美启动双边贸易和投资协定(CHUSTIA)谈判。从目前形势看,实现这一提议正变得越来越难。单是近期中美在网络安全领域的不同意见,就将给投资和贸易带来巨大的技术性难题。中美两国的经济结构也存在巨大差异,添补鸿沟需要投入巨大资源。

对中美而言,目前更可行的举措是建立畅通的对话渠道,通过预防性外交提升相互信任的水平,并相互确保这些机制在未来的开放性。2014年博鳌亚洲论坛期间,中国国务院总理李克强曾就此专门表态:“中国对TPP持开放态度,只要有利于世界贸易的发展,有利于公平开放的贸易环境,中方乐见其成。”