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  • 陈天宗 前美国驻亚洲开发银行代表

亚投行签字仪式结束之后

2015-07-07

中国深谙签字仪式的门道。从最近新的中国主导版世界银行在人民大会堂举行声势浩大的签字仪式看,也的确是如此。新的亚洲基础设施投资银行(亚投行)约50个创始成员的代表出席了仪式,其中包括来自欧洲、南亚和澳洲的成员。但显然,这个秀场属于中国。

一个时代结束,另一个时代开始。也许,它将是中国的时代。

最明显的佐证就是,中国倡导成立的新型国际金融机构,有望标志着以中国为核心、以亚洲为主导的经济秩序迎来黎明——假如再也回不到旧秩序的话。

在西方领导下建立的世界银行和国际货币基金组织,是发轫于新罕布什尔州布雷顿森林的二战后国际金融框架的组成部分。与之不同的是,在既没有华盛顿也没有东京支持的情况下,新的中国主导版亚洲开发银行迅速成形。美日两国政府因为打算回避亚投行,所以在众目睽睽之下没有出席最近在北京举行的签字仪式,但是,包括美国在欧洲和亚洲的盟友在内,几乎所有主要经济体都参加了这一庆典。

表面上,这个新借贷机构成立的目的,是填补亚洲每年大约8000亿美元的基础设施融资缺口。但它也使北京在实现“新丝绸之路”和“新海上丝绸之路”愿景的时候,有了一个形式上的多国参与和多元化的资金来源。丝绸之路的目的,是进一步打通中国与亚洲内部、外部的市场和资源。亚投行的贷款很可能被用来建设亚洲地区的港口、铁路、桥梁、机场和公路,升级老化的基础设施。

此前,巴西、俄罗斯、印度和中国曾在去年宣布成立一个新的开发银行,即所谓的金砖银行。与亚投行一样,金砖银行总部也设在中国。

每一个新成立的多边贷款机构,都会对现有机构形成直接挑战。中国与其他国家认为,欧洲和美国的国内生产总值在全球所占比例已经下降,而现有机构变革太过迟缓。亚投行就是直接针对着日本,以及总部设在菲律宾、专注于减贫事务的多边贷款机构亚洲开发银行(亚开行),它将是亚开行强有力的潜在竞争对手。亚开行自1966年成立以来,行长一直由日本人担任,并得到了美国的支持。

亚投行的注册资本为1000亿美元,这一初始规模,已相当于成立几十年的亚开行的近三分之二。这家新银行30%的注册资本由中国提供。

那么,亚投行的成立是否意味着美国的外交失败呢?人们最纠结的是,亚投行究竟是一只披着多边羊皮的中国狼,还仅仅是中国经济崛起的自然产物?有关这一类的争论很可能会没完没了。

就如我在《华尔街日报》和其他地方主张的,如果亚投行的创始成员打算从内部着手,把亚投行建成一个比预期的腐败浪费更少、更重视环保与权利的机构,那么,所有亚投行章程签字方都应该谨记以下几个要点:

人力就是力量 

我在布什和奥巴马任下做过美国驻亚开行代表和亚开行董事。在那三年半时间里,我见识了这个由日本主导的机构,它的管理层和工作人员是如何削弱、拖延美国和欧洲一直以来的建议,包括提升合格的资深女性,员工招聘和晋升应该依据业绩而不是国籍。惹人关注的是,亚开行当时的预算和人事管理负责人,也就是它最重要的高管之一,通常都是从日本政府借调来的。迄今为止,亚开行副行长级高管的职位仍然不成文地预留给美国等特定国家,其员工也依照各国持股比例有非正式的国籍上的配额。

目前,亚投行正在制定它的人事政策,参与国都应该了解亚投行会如何仿效并改进日本、欧洲和美国在其他机构的做法。我在亚开行工作期间,由于它不尽如人意的表现一直遭到诟病,经过与日本长期协商,亚开行董事会终于建立了一个新的常务委员会,对人力资源进行更广泛的监管。

通常,环境影响和移民搬迁是大型基建项目会碰到的主要问题。亚投行投入多少预算用于聘请这方面的专家,投入多少预算用于配置世界级的人力资源并建立巡视专员办公室,都将说明这家新银行的优先考虑是什么。

标准的重要性

有评测才有管理。中国已明确表示,“精干、清洁、绿色”的亚投行,不会像中国和其他借贷国眼里的亚开行和世界银行那样,审批和评估工作被庞大的官僚体制束缚。亚投行成员国要关注,现有多边贷款机构的哪些规则和程序会被新银行采纳,哪些会被摒弃。重要的是,评估亚投行业务效果的制度要到位。对新机构的放贷,除了有数额、规模、时效等衡量标准,还必须针对贷款结果设立严格的评估制度。不可或缺的一点,是一个真正独立的评估部门不是向银行管理层报告,而是向银行董事会报告,哪怕不是常驻董事会。这样一来,一旦出现违背新机构的标准,无论轻重,借款方和亚投行都会经由特定程序被问责。

问责机制必须强大而有效。亚开行发生过的实例就是,包括中国在内的借款方阻碍或无视亚开行合规审查小组的工作。例如在福州的一个案例中,中国政府就不允许亚开行工作人员对有关违反银行规定的指控展开调查。我任亚开行董事期间,合规审查小组负责人曾在一份公开报告中明确表示,“我们对亚开行福州案合规审查的结论是,由于中国拒绝了视察请求,我们无法稳妥地得出任何结论,或提出建议”。 简单说就是,中国通过对行动自由的限制抢先撤销了一项调查。所以,亚投行的股东们要努力争取拥有相关渠道和数据,以便让检测和评估体系发挥作用。

第三点就是,不要被美好的承诺所蒙蔽。《华尔街日报》报道说,正是中国承诺它在亚投行不会有否决权,才使一些欧洲国家产生动摇而去加入亚投行。但亚开行的教训很简单:无论是否存在实际的、明确的否决权,最终还是由钱说了算。股东当中谁出钱最多,谁的影响力就最大。有时,人们嘲笑亚开行董事会像中国人大,是橡皮图章,虽然它的决议必须要一致通过,但提交上来的议案很少不被批准。日本在亚开行的持股比例只有16%,但它保持着对亚开行议程的有效控制。

亚投行可能也一样。中国虽然没持有多数股份,但它仍是最大持股方,因此亚投行将由中国说了算。股东们需格外留意,要确保拥有提前影响政策和项目贷款提案的手段,而不是事事等到最后,让橡皮图章一样的董事会一锤定音。

从顶层开始透明化 

从顶层开始透明化,其中包括预防腐败和避免利益冲突。我在亚开行的前同事,现任亚投行临时秘书处秘书长金立群,他常常倡导在发展过程中发挥私营部门和公私合作的作用。在亚投行这种主张很可能得到延续。

亚投行是否被中国当成某种手段,利用“亲华”的采购规定,通过牺牲其他国家的利益来支持中国自己的国企和其他企业,这些尚待观察。也许,亚投行会向世界银行和亚开行展示,什么才是真正的透明化运作,同时它会让高级管理层遵守财务披露规则。中国国家主席习近平正进行他引以为荣的反腐运动,亚投行也可以更进一步,申明它的董事会、管理层和工作人员不会通过银行决策直接捞好处。将来还必须采取严格限制,防止亚投行的前工作人员摇身一变成为机构的高薪顾问。

安全保障事关重要

亚开行有一个一般性承诺,那就是,不会有哪个人因为银行资助的项目而蒙受损失。虽然也不保证一定获益,但如果有人蒙受了损失,就会得到补偿。但是,即使有最好的董事会监督和管理意向,这一目标对任何多边贷款机构来说也都太高了,而且难以实现。这就是为什么要有保障措施,并且要对新成立的亚投行的政策进行周期性复核。

今年3月初,世界银行发现它的移民安置政策在实施过程中存在严重缺陷。世行表示,它将改善对自身工作的监督与管理,为受到世行资助项目影响的个人和企业提供更好的保护。

美国主管国际事务的副财长内森·希茨曾呼吁支持世行和亚开行“高质量的、经过时间检验的标准”。中国明确表示,亚投行正就这些标准进行内部商榷。(当然,现有多边贷款机构不见得是管理有方的模范。)就像已故的李光耀靠铁腕统治让新加坡走向成功,中国在这个最新多边贷款机构中也在推行一种“亚洲的方式”。

对亚投行所有创始成员来说,它们面临的挑战将在签字仪式之后到来。它们要确保“亚投行方式”是平衡的,是能够在兴建基础设施和推动经济增长的同时尊重环境、尊重个人、尊重当地人的营生和他们的社群。