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【热点话题】:中美关系 贸易战 全球治理 COVID-19 气候变化 脱钩
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  • 唐新华 中国现代国际关系研究院科技与网络安全研究所副研究员

COP26:全球应对气候危机的“格拉斯哥之路”

2021-10-28
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在 COP26 之前,世界各地都曾发生过要求采取气候变化行动的抗议活动,例如德国杜塞尔多夫的抗议活动 。

2021年10月31日至11月12日,《联合国气候变化框架公约》缔约方会议第26次大会(COP26)将在英国格拉斯哥举行。COP26是在联合国框架下全球气候治理进程能否全面迈向《巴黎协定》治理道路的关键会议,也是国际社会在全球气候危机加速演进中能否有效遏制气候灾难的关键窗口,更是全球能否构建起公平合理、合作共赢的全球环境治理体系的重要契机。COP26充满机遇与挑战,应对气候危机能否取得成功,需要公平、公正、平衡地处理好当前全球气候治理议题中的六大重要关系。

1.5℃目标与2℃目标

各缔约方在《巴黎协定》中达成的目标是将全球平均温度升幅控制在2℃以内,并继续争取把温度升幅限定在1.5℃。追溯《巴黎协定》谈判的艰辛历程可知,2℃目标是当前国际社会普遍认同、务实、平衡的温控目标,也为广大发展中国家实现碳中和目标留下公平、公正的发展空间。但当前,一些发达国家好高骛远,试图将全球温控目标提高到1.5℃。2℃目标下2030年全球温室气体排放总量限额为550亿吨水平,而1.5℃目标下仅有400亿吨。在2021年9月召开的第76届联合国大会上,美国总统拜登提到为实现将全球变暖限制在1.5℃目标,每个国家在COP26的会议上都需提出其最高行动目标。为增强对1.5℃目标的战略协同,美国总统拜登于2021年9月17日召集举行了“主要经济体能源与气候论坛”,会议主席声明也提到COP26重要目标是将升温控制在1.5℃的范围内。因而可以看到,1.5℃目标将成为COP26的首要热点话题,这将严重干扰《巴黎协定》“规则手册”谈判正常议程,也将破坏《巴黎协定》自下而上“国家自主贡献”(NDC)的基本治理模式,并进一步压缩广大发展中国家实现碳中和的时间表,甚至可能导致COP26会议的失败。

应对气候危机,最为重要的是首先维护《巴黎协定》这个来之不易、具有普遍共识的全球治理框架的完整与稳定运行,在此基础上按照两个阶段先朝着2℃目标努力,再争取向1.5℃目标迈进。同时,还应秉持“共同但有区别责任原则”,发达国家应率先以1.5℃目标提高其NDC,发展中国家按照各自国情和能力原则提升NDC。为加速全球从2℃目标向1.5℃目标迈进,依照《巴黎协定》基本规则,发达国家还应为发展中国家提供相应的资金、技术等支持,帮助发展中国家加速迈向1.5℃。因而,在《巴黎协定》框架内基共同但有区别责任原则、分两阶段推进温控目标是应对当前气候危机切实而务实的路径。

甲烷排放与温室气体排放

甲烷是一种有重大影响的温室气体,据联合国政府间气候变化专门委员会第五次评估报告显示,甲烷具有强热量吸附能力,其在20年内的增温效应相当于二氧化碳的84倍。目前全球甲烷排放量约占全球温室气体排放总量的16%,对全球温室气体导致的全球变暖贡献率达25%。因此,甲烷成为国际社会重点关注的温室气体之一,也成为全球新一轮控制煤炭开采与利用的重要减排策略。

2021年9月17日,美国总统拜登召集“主要经济体能源与气候论坛”,美国和欧盟共同发起全球甲烷承诺,计划到2030年全球甲烷排放量比2020年水平至少减少30%。该倡议得到包括欧盟、阿根廷、印度尼西亚、意大利、墨西哥、英国等该论坛成员的支持和加入。随后,美国与欧盟委员会联合提出《全球甲烷减排承诺》,重点是针对煤炭开采、天然气、农业、畜牧业等甲烷高排放行业,通过开发甲烷排放量实时监测工具,精确量化监测全球甲烷减排量。美欧将在COP26上正式启动该倡议,这将对以煤炭、天然气、农业、畜牧业为主的广大发展中国家构成新的减排压力。

甲烷仅是温室气体中的一类,《巴黎协定》将温室气体排放量换算为二氧化碳当量(CO2e)进行总体减排核算,各国NDC减排目标也是按照CO2e来落实。美欧推动的《全球甲烷减排承诺》将给全球温室气体减排量和各国新NDC目标带来巨大干扰,2030年甲烷排放减少30%这一目标远高于目前2050年、2060年前实现碳中和的减排强度,它不仅不利于全球碳中和目标,更不利于《巴黎协定》的全面实施。因此,甲烷排放控制须以《巴黎协定》为基本框架,以总体温室气体排放统筹核算。

碳关税与绿色贸易壁垒

2019年12月11日,欧盟推出的《欧洲绿色协议》提出“碳边界调整机制”(CBAM),以减少所谓的“碳泄漏”。为加强他国与欧盟的相当或等同措施,欧盟极力推动CBAM融入新的国际贸易规则。2021年7月14日,欧盟委员会通过一揽子提案,推动CBAM对有针对性选择产品的进口设定碳价格。CBAM 预计将在 2023 年过渡性引入新的二氧化碳减排措施,并在 2026 年之前完成相关措施。欧盟将CBAM不断地推向WTO框架,以使外国企业参与欧洲排放限额交易体系(ETS)。同时,美国拜登政府公布的《2021贸易议程》也提到将设立碳边界调整税,并增强盟友和伙伴国家的政策协调。2021年9月30日,美欧贸易与技术委员会(TTC)启动,并计划将贸易相关的气候和环境问题纳入全球贸易挑战工作组。欧盟与美国计划联合推进“碳关税联盟”,以主导全球贸易新体制。

这种绿色贸易机制名义上是为减少排放,实质上是将发达国家自身的减排责任转嫁到广大发展中国家身上。美国和欧盟国家跨国公司供应链的排放占全球排放量的近1/5,据联合国贸发会议分析,如果CBAM以每吨嵌入二氧化碳排放44美元的价格实施,发展中国家的目标碳密集型部门的出口将减少1.4%;如果以每吨88美元的价格实施,则出口将减少2.4%。如果按照碳关税机制构建新的贸易规则,不仅将增加“绿色贸易壁垒”,约束发展中国家的贸易和经济竞争力,更让发达国家应该承担的历史减排责任转嫁到发展中国家身上。这种以绿色为名义构建的贸易和经济规则严重违背了公平性原则,将破坏全球贸易秩序。

气候正义与历史责任

解决所谓的环境和“气候正义”问题是美国总统拜登气候计划的核心宗旨。美国总统拜登在相关行政令中已责成司法部设立“气候正义办公室”。从国际气候治理层面,以“气候正义”为由可对高排放国家发起道义攻势,美国总统气候特使克里警告中国必须减少排放以避免气候“混乱”。可以看出,美国正将自己塑造为“气候正义”的高地。

通常意义来讲,维护气候正义应包括人类的生存权、发展权、安全利益得到保证。解决“历史排放责任”问题是实现“气候正义”的基石和出发点,工业化往大气排放的温室气体主要由发达国家贡献,这种历史排放给发达国家带来先发优势机遇。通过碳关税和贸易政策捆绑,以金融和贸易手段摆脱“历史排放责任”,是部分发达国家当前违背“气候正义”的不义之举。当前,全球温室气体排放空间已接近临界,发达国家试图向广大发展中国家施压增强减排责任,来争取排放空间。这种通过政治工具剥夺发展中国家发展权的方式,既不符合公平、正义的人类共同价值,也妨碍了发展中国家的发展与机遇。

气候危机与气候安全

2021年8月9日,联合国政府间气候变化专门委员会发布的第六次气候变化评估报告显示,目前全球气温较工业化之前已升高1.1℃,未来20年内或升高超过1.5℃。全球二氧化碳平均摩尔分数已超过410ppm,如果二氧化碳浓度延续过去的增长态势,2021年将达到或超过414ppm(工业化前水平为278ppm),快速逼近“气候临界”。评估报告认为,全球温升一旦突破临界点,气候灾害发生频率和强度将大幅上升,打破生态平衡,危及动植物生存,破坏生物多样性,并对地球上的水资源、能源、碳和其他元素的循环产生复杂而深远的影响。2021年以来气候变化带来的极端气候灾害在全球肆虐,“气候临界”加速迫近,气候变化对人类生存所依赖的自然与社会的“全域级联”效应进一步凸显,气候危机正引起系统性气候安全风险的涌现。

气候危机对国际安全的核心驱动效应日趋凸显,以“气候安全”为支柱构建新的国际安全架构正成为国际政治博弈焦点。美国为争取气候安全合作中的领导力,已牵头召开“领导人气候峰会”,峰会专门设立“气候安全”议题。美国国务院正在动员政府、私营部门、非政府组织等多种资源,以“气候安全”为议题积极介入地缘政治热点地区。美国总统气候特使克里在慕尼黑安全大会上表示,美国将在G7、G20、南极海洋生物资源养护委员会、北极理事会等多边机制进行政策协调。为了在联合国层面重塑国际安全合作框架,美国提出了以“准备和预防责任”为中心的安全合作框架(R2P2)。

如何应对加速到来的气候危机“灰犀牛”?如果延续美西方的“权力游戏”逻辑,以单边主义和排他性“多边主义”为旗号,以维护所谓“气候正义”和“气候安全”为道义旗帜,以维护霸权体系为战略目标,那么国际社会多年形成的气候合作共识将受严重冲击,气候治理框架的基石也将受到威胁,正在加速的气候危机系统性风险将无法遏制,更会诱发新的国际安全风险。因此,要在全球性大危机下战胜气候危机,国际社会需要以共同、综合、合作、可持续的全球安全观来推动全球的安全、和平与可持续发展,要从人与自然二者系统互动中寻找应对之道。

人与自然的关系

人类自进入工业文明时代以来,在创造巨大物质财富的同时,也加速了对自然资源的攫取,打破了地球生态系统平衡。人与自然的深层次矛盾日益显现,生物多样性丧失,极端气候事件频发,气候危机的系统性风险快速放大,人与自然的矛盾进入负反馈循环中。如何处理好人与自然的关系,是人类在21世纪实现可持续发展的时代命题。西方理念和思路更多强调对客观自然界的保护,并通过霸权和政治手段来间接压制广大发展中国家的发展空间,这种治理模式未能平衡人与自然的关系,也未能平衡发达国家和发展中国家的发展利益,更未能突破原有发展路径,无法从根本上解决人与自然的矛盾关系。

自然遭到系统性破坏,人类生存发展就成无源之水、无本之木。要破解人与自然的长期矛盾,需要从人与自然和谐共生的现代化方向思考。中国从系统论、中国哲学思想的高度,提出“人与自然和谐共生”的解决方案,提倡尊重自然、顺应自然、保护自然,构建“地球生命共同体”。这一理念从系统维度、一切生命平等的高度,把握人与自然的平衡关系。将人与自然的矛盾转换为人与自然和谐共生,既维护自然生态的平衡,又从生态平衡中得到发展福祉,这是人类在21世纪有效应对气候危机、实现气候安全的生存之道,也是解决能源利用、绿色经济、生态安全、全球气候治理等矛盾的根本出路。