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中美实现气候变化目标有着类似挑战

2018-09-27

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中国国家主席习近平和前美国总统奥巴马在2016年巴黎气候峰会

在2016年秋承诺加入《巴黎协定》后,中国旋即于2017年宣布已完成2020年温室气体减排目标,这令中国有望成为气候变化政策上的领导者。同时,美国退出了《巴黎协定》,并暂停了联邦政府依据《清洁空气法》应对气候变化的努力。虽然现任美国总统显然缺乏应对气候变化的承诺,但中国国家主席习近平推进气候变化解决方案努力所面临的挑战,和致力于在其任期内应对气候变化的克林顿和奥巴马总统所面临的挑战有颇多类似。

平衡经济增长和全国环境目标

虽然在美国和中国维持政治权力的本质有所不同,但无论中国还是美国领导人都无法在追求环境目标时无视国家和地方经济所付出的巨大代价。例如,1997年美国签署了《京都议定书》。但该议定书从未获得法律约束力,因为美国参议院拒绝批准。其原因有二:首先,该协定书没有要求发展中国家做出有约束力的承诺,而这是美国国会为确保议定书不会令美国处于经济竞争劣势而要求加入的;其次,克林顿的民主党政府未能获得煤炭和农业州民主党议员的支持,这些议员担心一旦选民觉得生计受到威胁将导致他们选情失利。

习近主主席不用平衡国会政治,但是消费者和工业能源成本升高、地方失业增加以及经济增速放缓可能削弱他试图维持的社会稳定。因此,在习表达的未来绿色经济增长愿景中,他将“旨在解决气候变化和产能过剩”。首批温室气体减排已通过关闭效率最低下的导致钢产量过剩的燃煤钢厂来实现,但在不伤害地方就业和经济前提下进一步削减钢厂生产将变得更加困难。

这些顾虑还反应在将于2020年实施的中国电力行业碳限额交易设计方案中。该计划初期将按照每座电厂单位发电量所排放的二氧化碳分配排放限额,这很可能将降低排放增速并提高电厂效率,但同时也允许温室气体排放总量增加。虽然被设定为环保项目,但该计划的目的是支持经济增长并控制工业成本,而非严格减少温室气体排放总量。

化石燃料利益群体对政府的影响力

关于天然气和石油公司等工业能源企业对限制美国气候变化行动的影响已有详细论述。从资助向公众散播质疑气候科学的种种活动,到进行反对监管的游说,化石燃料行业对美国气候变化政治的影响力是美国不作为的重要原因。乍看之下,美国人可能认为化石燃料行业影响力在中国不会是一个类似因素,但事实并非如此。

在中国管理国有能源企业相当困难,政府已出台一系列改革措施来限制这些企业对政府的影响力。例如,2008年成立的国家能源局隶属于发展和改革委员会(中国权力巨大的经济规划部门)。2009年时国家能源局曾抱怨说,运作一家煤矿所需的五种许可证中没有一种是由该局签发的。由于缺乏资源和权威,该局很难影响中石油、中石化这样的主要国有能源企业。2010年,为解决这一问题成立了跨政府部门的国家能源委员会。2018年5月又宣布将成立新的国家能源部来取代国家能源委员会。这一举措把能源政策从发改委移出,并将其升级为与发改委平级的部,因此能源监管将不再被经济规划部门所掌控。虽然能源部对中国国有化石燃料企业的监管权有多大还不清楚,但这种变化可能意味着政府已经注意到这些公司的影响力,并借机推进监管。

公众关于气候变化的意见

调查显示,中国公众更加确定气候变化正在发生(94%的中国公众相信其正在发生),并且更加担心其影响(80%非常担忧),而美国仅有70%公众相信其正在发生,并只有21%的公众非常担心。在美国,公众意见是影响政策的重要因素,因为公众意见可以动员投票、运动和个人行动来减少温室气体排放。在中国,公众意见主要在个人层面发挥作用,可能促进公民采取家庭行动来缓解气候变化。不过,一些学术研究显示中国政府对公众的担忧反应积极,并注意到中国公民的进步预期已经带来了制度性改变。

中国和美国的公众意见也有限制气候行动的相似之处:当受访者被迫将气候变化和其他国家议题(如经济增长和公共安全)或者其他环境议题(如清洁空气和水)做排序时,气候变化经常排名靠后甚至垫底。鉴于中国近期经历的“空气末日”,公众高度关注和担忧空气污染。很多调查都显示,中国居民将空气污染列为最严重的环境问题。一项调查发现,近90%的受访者愿意为减少空气污染付费,人均年度付费额为382.6元人民币。虽然这令人鼓舞,但需要指出的是,尽管绝大多数家庭都愿意支付一些费用,但中国年均家庭收入达10.5万元人民币,人们愿意支付的金额仅占收入的0.3%。

如今,改善空气质量和减少温室气体排放可以很好地结合起来。不过,中国的减排如想达到限制气候变化的水平,仅依靠更多高燃效汽车和煤炭,或转向天然气是不够的。深度脱碳的选项包括所有车辆实现电动化、发展核能、大量投资碳捕捉和存储。当可见的空气质量得到改善之后,公众意见是否会继续支持这些措施仍有待观察。

虽然美国和中国解决气候变化问题的语境完全不同,但即便领导人承诺一个更加绿色的未来,两国仍面临上述大致分析的挑战种类。与奥巴马总统相比,习近平主席能否更成功地克服这些挑战并实现温室气体减排?没有任期限制、一党制国家以及各级政府不断提升的反腐努力意味着答案是肯定的。如果中国领导人继续承诺减少温室气体排放,并能平衡好这一承诺与经济增长或能源独立等冲突利益的关系,中国就可能将引领气候变化。