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  • 路晨 联合国纽约总部顾问

美国退出UNESCO是孤立主义行为

2017-10-27
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2015年11月9日,联合国教科文组织在其总部巴黎召开联合国教科文组织第38届大会。

10月12日,美国宣布退出联合国世界遗产机构——UNESCO(联合国教科文组织)。UNESCO是联合国促进教育、科学、文化与交流之国际合作的机构,虽然它最为人所知的也许是其名下的“世界遗产”网站。

退出将于2018年12月31日生效。美国国务院在一份声明中指出,美国退出的关键原因之一是“该组织必须从根本上改革”。虽然声明没有指出需要什么样的改革,但透过特朗普总统9月份的联大讲话我们可以推断,财政负担分配不均、官僚作风和管理不善都是关键词汇。

与授予美国否决权的联合国安理会不同,UNESCO的投票制度是简单多数,因此美国只有一票,没有表决权,虽然它承担着UNESCO日常预算的相当大一部分——高达22%(每年8000万美元)。而且,自从为抗议巴勒斯坦以会员身份加入UNESCO而自2011年起停止给该组织提供资金,美国已经从2013年开始被剥夺投票权。

特朗普上任以来,美国已经宣布退出TPP和巴黎气候协定。它还拒绝为世界银行增资,并威胁退出伊朗核协议和北美自由贸易区。有鉴于这一系列退出,美国弃UNESCO而去的根本原因也许并非它所谓的对该组织机制不满,而在于美国文化中树大根深的孤立主义。

虽然美国认为自己是全球头号超级大国和自命的世界警察,但孤立主义在美国文化中根深蒂固。美国第一任总统乔治·华盛顿在他的告别演说中告诫不要“与任何外国订立永久的同盟”,认为美国必须集中精力于美国的利益。

这种孤立主义倾向与中国、日本等东方国家在历史上的做法不同,后者不仅在政治上,在贸易、文化、科技交流上也与外界完全隔绝。相反美国的孤立主义是主张与世界其他地区建立经济关系。所以,这种孤立主义是绝对功利性的:为适当经济利益与其他国家谨慎交往,同时尽可能少地承担政治义务。

美国历史的闪回证明了这个理论:它参加两次世界大战的决定是基于对成本与收益的精心算计。美国一直没有宣布打算参加第一次世界大战,直到一艘德国U型潜艇击沉英国“卢西塔尼亚”号邮轮,造成1198人死亡,其中包括129名美国人。“齐默曼电报”的披露也促使美国参战,这封电报提出如果墨西哥参战并站在德国一方,它将重新得到从美国失去的国土。而在此之前,美国实际上是向英国和德国两边出售军火,大发战争财。第二次世界大战中,如果不是日本袭击珍珠港造成重大损失,美国仍会置身冲突以外,仅为盟国提供有限的物质支持。

这次,退出UNESCO可以让美国省下5.5亿美元的拖欠会费,以及未来更多“无谓的”责任。同时,美国仍能通过保留观察员国地位参与辩论和活动,对UNESCO施加影响。与UNESCO的责任保持一个巧妙的距离符合这个国家可以追溯到建国之初的观念。

显然,第二次世界战后,美国对世界事务变得更加热心。然而更多的国际性参与并不代表它已经从根本上转向全球主义和多边主义,相反却显示出它的孤立主义和单边主义。在欧洲实施“马歇尔计划”和维护日本,更多是为了威慑共产主义的苏联,而并非拥抱全球化。朝鲜战争期间,美国组建一支军队对抗朝鲜民主主义人民共和国,这不是加强联合国宪章所阐述的国际和平原则,而是利用联合国的多边合作机制实现其在远东的战略利益。

UNESCO的《组织法》阐明,“战争起源于人之思想,故务需于人之思想中筑起保卫和平之屏障”。它来自美国诗人阿奇博尔德·麦克莱斯的诗句,突出了观念对于激发人类行为的重要意义。

当承担的义务与国家利益再次一致的时候,美国有可能重新加入UNESCO,就像它(1984年退出后)在2002年伊拉克战争前为表示投身国际合作时所做的那样。不过,只要美国文化脱离不了孤立主义根基(今天还因为民粹主义而加剧),国际机构就必须提防美国的忠诚是靠不住的,并且要做出相应安排。美国驻联合国大使尼基·黑利已经警告说“美国将用相同的视角继续评估联合国系统内的所有机构”。华盛顿目前还在检讨它的日内瓦联合国人权委员会成员资格。

美国2011年停止向UNESCO缴纳会费的时候,UNESCO总干事伊琳娜·博科娃说,她将被迫关闭UNESCO在外地60个办事处中的20个,这60个办事处中有55个是在欠发达国家。占UNESCO总预算49%的“常规项目”预算严重依赖美国的捐款。相对地,其他为UNESCO预算提供的捐款微不足道,这其中政府自愿捐款占24%,多方捐助者专项捐款占13%,多边机构占8%,私人部门和联合国系统共占7%。在这一背景下,对UNESCO来说将来的关键问题是如何扩大其他资金来源的份额。

特朗普宣布美国退出巴黎协定后,前纽约市长、彭博新闻社创办人迈克尔·布隆伯格提供了1500万美元捐款来弥补损失。这笔钱将抵补美国在协调巴黎协定的联合国机构——“联合国气候变化框架公约”的运营预算中的应缴份额。这为UNESCO提供了宝贵教训,它应该考虑进一步努力吸引私人企业和非政府组织的捐赠,以弥补资金缺口。

国际机构还必须密切留意全球各地对多边机构日益增加的不信任感,以及近来各国政府的功利情绪。以色列总理本雅明·内塔尼亚胡说以色列打算追随美国退出UNESCO,称UNESCO已经变成“荒唐的场所,因为它不是维护历史,而是扭曲历史”。与此同时,英国、日本和巴西等国家也出于不同理由未缴纳2017年会费,巧的是,这些情况发生在去年英国退欧公投之后。一般认为,英国退欧正是由于英国公众认为英国给欧盟作出的贡献不成比例。